آزمون سخت نظام اداری در جنگ

به گزارش نماد اقتصاد، شاید به همین دلیل است که سنجش آمادگی کشور در برابر جنگ، بدون بررسی وضعیت خدمات عمومی ممکن نباشد. گزارش تازه مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد نزدیک به نیمی از مشکلات ثبت‌شده در حوزه تداوم خدمات عمومی، به اختلال در سامانه‌ها و تجهیزات مربوط بوده است؛ آماری که از آسیب‌پذیری نظام اداری در شرایط بحران حکایت دارد.

جنگ معمولاً با تصویرهایی از تخریب ساختمان‌ها، آسیب به تأسیسات، قطع برق و اختلال در ارتباطات شناخته می‌شود؛ اما بخشی از آثار آن در جاهایی دیده می‌شود که کمتر در قاب دوربین‌ها قرار می‌گیرند: شعب بانک، مراکز ارائه خدمات اجتماعی، اداره‌های ثبت، سامانه‌های پرداخت و میزهای پاسخ‌گویی. در این نقاط، سالم‌ماندن ساختمان یا روشن‌بودن رایانه به‌تنهایی تضمین‌کننده ادامه کار نیست. شهروند باید بتواند کارش را انجام دهد؛ مستمری‌اش را دریافت کند، پول جابه‌جا کند، مدرکی بگیرد یا از خدمتی استفاده کند که در زندگی عادی به آن وابسته است.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «فوریت‌های اداری در شرایط جنگ و پساجنگ: الزامات تداوم خدمات عمومی و سلامت اداری با تأکید بر سامانه فؤاد» از همین زاویه به موضوع نگاه می‌کند. این گزارش بحران را از سطح آسیب به زیرساخت‌های فیزیکی فراتر می‌برد و به تداوم کارکرد دستگاه‌های عمومی می‌رساند. توان دولت برای حفظ خدمات ضروری در شرایط اختلال، یکی از معیارهای مهم سنجش آمادگی کشور در برابر بحران است.

اختلال در زندگی روزمره در جنگ

یکی از مهم‌ترین داده‌های گزارش این است که ۴۹.۶۷ درصد گزارش‌های ثبت‌شده در حوزه تداوم خدمات عمومی به اختلال، نقص یا نبود آمادگی سامانه‌ها، تجهیزات و ابزارهای ارتباطی مربوط بوده است. این عدد نشان می‌دهد بخش بزرگی از مشکلاتی که شهروندان در این حوزه گزارش کرده‌اند، ریشه فنی و زیرساختی داشته‌اند. البته این رقم به معنای از کار افتادن نیمی از خدمات عمومی کشور نیست؛ سهم یک دسته از مشکلات در میان گزارش‌های ثبت‌شده است.

با وجود این ملاحظه، داده همچنان اهمیت زیادی دارد. وقتی نزدیک به نیمی از گزارش‌های مربوط به تداوم خدمات عمومی به سامانه‌ها و تجهیزات ارتباطی بازمی‌گردد، می‌توان دریافت که فناوری در بسیاری از فرایندهای اداری به نقطه‌ای تعیین‌کننده تبدیل شده است؛ نقطه‌ای که اختلال در آن، زنجیره‌ای از خدمات را متوقف یا کند می‌کند. این وابستگی در شرایط عادی به افزایش سرعت و کاهش مراجعه حضوری کمک می‌کند، اما در زمان بحران، نبود مسیر جایگزین می‌تواند آن را به یک گلوگاه تبدیل کند.

از کار افتادن یک سامانه ممکن است چندین مرحله از یک فرایند اداری را متوقف کند. باید دید پشت آن سامانه چه فرایندی قرار دارد. آیا کارمند می‌تواند در صورت قطع ارتباط، خدمت را به شیوه دیگری ارائه کند؟ آیا اطلاعات ضروری در محل دیگری نگهداری می‌شود؟ آیا دستگاه می‌داند کدام خدمت باید در اولویت بازگشت قرار بگیرد؟ آیا شهروند از مسیر جایگزین اطلاع دارد؟ اگر پاسخ این پرسش‌ها روشن نباشد، یک اختلال فنی محدود می‌تواند به توقف یک خدمت گسترده تبدیل شود.

این وضعیت تفاوت میان «دیجیتالی‌شدن» و «تاب‌آوری دیجیتال» را نشان می‌دهد. دیجیتالی‌شدن یعنی انتقال فرایندها به سامانه‌ها؛ تاب‌آوری دیجیتال یعنی ادامه کار همان فرایندها در زمانی که سامانه اصلی، شبکه ارتباطی یا بخشی از زیرساخت از دسترس خارج می‌شود. ممکن است دستگاهی از نظر تعداد سامانه‌ها و خدمات الکترونیکی پیشرفته باشد، اما اگر برای اختلال در آنها برنامه مشخصی نداشته باشد، در برابر بحران شکننده باقی می‌ماند.

سه حوزه پرمسئله

گزارش در دسته‌بندی حوزه‌های خدماتی نیز تصویری قابل تأمل ارائه می‌کند. خدمات مالی و بانکی با ۲۱.۴۳ درصد، خدمات رفاهی و حمایت اجتماعی با ۱۷.۷۵ درصد و خدمات قضایی، ثبتی و مالکیتی با ۱۷.۴۶ درصد، سه حوزه‌ای هستند که بیشترین سهم را از گزارش‌های ثبت‌شده دارند. مجموع سهم این سه حوزه به ۵۶.۶۴ درصد می‌رسد.

اهمیت این ترکیب در ارتباط مستقیم این خدمات با امنیت اقتصادی و حقوق روزمره مردم است. خدمات بانکی امکان دسترسی به پول، پرداخت و جابه‌جایی منابع را فراهم می‌کند. خدمات رفاهی و حمایتی، به‌ویژه برای خانوارهایی که به مستمری، یارانه یا حمایت‌های دولتی وابسته‌اند، بخشی از حداقل معیشت را تأمین می‌کند. خدمات قضایی و ثبتی نیز با مالکیت، اسناد، دعاوی و حقوق شهروندان سروکار دارد. اختلال در هرکدام از این حوزه‌ها می‌تواند هزینه مالی، حقوقی یا اجتماعی مستقیمی برای شهروند ایجاد کند.

برای فهم اهمیت این موضوع باید به تفاوت میان خدمات ضروری و خدمات قابل تعویق توجه کرد. در شرایط عادی، تأخیر در صدور یک گواهی یا انجام یک فرایند اداری ممکن است صرفاً وقت شهروند را بگیرد. در وضعیت بحرانی جنگ، همین تأخیر می‌تواند به از دست رفتن فرصت اقتصادی، دشوارشدن دسترسی به حمایت مالی یا بلاتکلیفی حقوقی منجر شود. بنابراین دستگاه‌ها باید خدمات خود را بر اساس پیامد توقف آنها برای زندگی مردم اولویت‌بندی کنند؛ اولویتی که با ساختار سازمانی یا سهولت بازگرداندن یک سامانه لزوماً هم‌خوان نیست.

البته سهم بیشتر این سه حوزه در گزارش‌ها به‌تنهایی ثابت نمی‌کند که آنها در مقایسه با سایر بخش‌ها عملکرد ضعیف‌تری داشته‌اند. برای چنین نتیجه‌ای باید تعداد کاربران، حجم تراکنش‌ها، گستره جغرافیایی خدمات، میزان مراجعه و تعداد کل خدمات ارائه‌شده نیز مشخص باشد. ممکن است بخشی از سهم بالاتر شکایت‌ها به این دلیل باشد که مردم روزانه بیشتر با خدمات بانکی یا حمایتی سروکار دارند. با این حال، تمرکز گزارش‌ها در این سه حوزه نشان می‌دهد که آنها باید در برنامه‌ریزی تداوم خدمات در اولویت بررسی قرار بگیرند.

مسئله فناوری و رفتار اداری

نکته مهم دیگر در گزارش، سهم ۱۵.۹۸ درصدی شکایت‌ها درباره احترام، عدالت و کرامت انسانی و سهم ۱۵.۷۸ درصدی موارد مربوط به اطلاع‌رسانی قوانین و فرایندهاست. کنار هم قرارگرفتن این اعداد با سهم بالای اختلالات فنی، تصویر کامل‌تری از کیفیت خدمات عمومی در شرایط بحران ارائه می‌کند. عملکرد نظام اداری به زیرساخت فنی و نحوه مواجهه کارکنان با شهروندان وابسته است.

در شرایط اضطراری، مردم معمولاً با نگرانی و فشار بیشتری به دستگاه‌های عمومی مراجعه می‌کنند. ممکن است درآمدشان مختل شده باشد، دسترسی به اطلاعات محدود شده باشد یا برای دریافت خدمتی ضروری چند بار مسیرهای مختلف را طی کنند. در چنین وضعی، رفتار کارمند، شفافیت اطلاع‌رسانی و امکان پیگیری درخواست اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. اگر شهروند نداند چرا خدمتی ارائه نمی‌شود، چه زمانی برقرار خواهد شد یا از کجا باید پیگیری کند، بی‌اعتمادی به‌سرعت جایگزین انتظار معمول اداری می‌شود.

کرامت انسانی در بحران معنای عملی و مشخصی دارد: توضیح روشن درباره محدودیت‌ها، پرهیز از پاس‌دادن مسئولیت، اعلام مسیر جایگزین و برخورد منصفانه با افرادی که دسترسی کمتری به امکانات دارند. ممکن است دستگاهی به دلیل آسیب زیرساختی نتواند خدمتی را در زمان معمول ارائه کند؛ با این حال، می‌تواند درباره علت اختلال و راه پیگیری اطلاع‌رسانی کند. ناتوانی در ارائه خدمت همیشه قابل پیشگیری نیست، اما ابهام و بی‌پاسخ‌گذاشتن شهروند پیامد اجتناب‌ناپذیر بحران به شمار نمی‌رود.

این موضوع به عدالت نیز مربوط می‌شود. اختلال در خدمات دیجیتال برای همه شهروندان پیامد یکسانی ندارد. کسی که به اینترنت پایدار، تلفن هوشمند و امکان مراجعه حضوری دسترسی دارد، شاید بتواند از مسیر دیگری کارش را پیش ببرد؛ اما سالمندان، افراد دارای معلولیت، ساکنان مناطق کم‌برخوردار یا کسانی که سواد دیجیتال کمتری دارند، ممکن است با همان اختلال آسیب بیشتری ببینند. برنامه تداوم خدمت باید دسترسی گروه‌های آسیب‌پذیر را هم در نظر بگیرد و برای آنها راه‌های جایگزین قابل استفاده فراهم کند.

فؤاد؛ فراتر از ثبت شکایت

تأکید گزارش بر سامانه فؤاد را باید در همین چارچوب فهمید. سامانه‌ای که گزارش‌ها و شکایت‌های شهروندان را دریافت می‌کند، می‌تواند بیش از یک مسیر ثبت اعتراض کارکرد داشته باشد. داده‌های آن، اگر به‌درستی دسته‌بندی و تحلیل شوند، تصویری از نقاطی به دست می‌دهند که خدمات عمومی در آنها با مشکل روبه‌روست. تکرار یک نوع شکایت در یک دستگاه یا منطقه، می‌تواند نشانه اختلالی ساختاری باشد؛ تمرکز گزارش‌ها در یک خدمت نیز ممکن است ضرورت بازنگری در شیوه ارائه آن را آشکار کند.

ارزش چنین سامانه‌ای به تعداد شکایت‌های ثبت‌شده محدود نمی‌شود. معیار مهم‌تر، سرنوشت هر شکایت پس از ثبت است. آیا درخواست به دستگاه مسئول ارجاع می‌شود؟ آیا زمان پاسخ‌گویی مشخص است؟ آیا نتیجه رسیدگی به شهروند اعلام می‌شود؟ آیا از تکرار شکایت مشابه جلوگیری می‌شود؟ اگر سامانه فقط ورودی اعتراض‌ها را افزایش دهد، اما در فرایند اصلاح دستگاه‌ها تغییری ایجاد نکند، به‌تدریج به مخزن بزرگی از نارضایتی تبدیل خواهد شد.

داده‌های سامانه نیز باید با احتیاط تفسیر شوند. افزایش تعداد شکایت‌ها لزوماً به معنای بدترشدن عملکرد دستگاه‌ها نیست؛ ممکن است آگاهی مردم از سامانه بیشتر شده باشد یا ثبت گزارش آسان‌تر شده باشد. کاهش شکایت هم همیشه نشانه بهبود نیست؛ شاید دسترسی به سامانه دشوار شده یا شهروندان از پیگیری نتیجه ناامید شده باشند. برای سنجش دقیق‌تر وضعیت، باید تعداد شکایت‌ها در کنار تعداد خدمات ارائه‌شده، زمان پاسخ‌گویی، نرخ حل مسئله، میزان تکرار شکایت و تفاوت‌های منطقه‌ای بررسی شود.

فؤاد زمانی به ابزار حکمرانی تبدیل می‌شود که از ثبت تجربه شهروندان به اصلاح عملکرد دستگاه‌ها برسد. این سامانه باید بتواند به مدیران نشان دهد کدام خدمت در معرض توقف است، کدام فرایند بیشترین نارضایتی را ایجاد می‌کند و کدام دستگاه در حل مسئله موفق‌تر عمل کرده است. چنین رویکردی مستلزم انتشار گزارش‌های منظم و قابل مقایسه نیز هست؛ گزارش‌هایی که فقط تعداد شکایت‌ها را اعلام نکنند، بلکه از سرنوشت آنها و تغییرات عملکرد دستگاه‌ها بگویند.

تجربه جهانی؛ تداوم به‌جای بازگشت

در تجربه‌های بین‌المللی، تاب‌آوری زیرساخت‌ها به مقاوم‌سازی ساختمان‌ها یا حفاظت از تجهیزات محدود نمی‌شود. دفتر سازمان ملل برای کاهش خطر بلایا در اصول زیرساخت تاب‌آور تأکید می‌کند که خدمات حیاتی باید بتوانند در برابر اختلال دوام بیاورند و استمرار خدماتی مانند انرژی، حمل‌ونقل، آب و ارتباطات دیجیتال برای عملکرد حوزه‌هایی چون سلامت و آموزش ضروری است. این نگاه زیرساخت‌ها را به‌صورت شبکه‌ای به‌هم‌پیوسته می‌بیند؛ زیرا توقف یک بخش می‌تواند بخش‌های دیگر را هم از کار بیندازد.

چارچوب سندای برای کاهش خطر بلایا نیز بر شناخت ریسک، تقویت حکمرانی خطر، سرمایه‌گذاری برای تاب‌آوری و آمادگی برای پاسخ و بازسازی تأکید دارد. این چارچوب مسئولیت اصلی کاهش خطر را بر عهده دولت می‌گذارد، اما آن را مسئولیتی مشترک میان دولت‌های محلی، بخش خصوصی و دیگر ذی‌نفعان می‌داند. هیچ دستگاهی به‌تنهایی نمی‌تواند تداوم همه خدمات را تضمین کند؛ شبکه‌ای از تأمین‌کنندگان فناوری، ارتباطات، انرژی، نیروی انسانی و نهادهای پشتیبان در این فرایند نقش دارند.

استاندارد ISO 22301 نیز برای مدیریت تداوم کسب‌وکار و خدمات، چارچوبی فراهم می‌کند که بر شناسایی تهدیدها، برنامه‌ریزی، اجرای اقدامات، ارزیابی و بهبود مستمر تأکید دارد. بر اساس این رویکرد، تداوم خدمت نباید به تصمیم‌های لحظه‌ای مدیران در زمان حادثه واگذار شود. سازمان باید پیش از وقوع اختلال بداند چه فعالیت‌هایی حیاتی‌اند، چه منابعی برای ادامه آنها لازم است و در چه زمانی باید به وضعیت عادی بازگردد.

این تجربه‌ها بر یک اصل مشترک تکیه دارند: تاب‌آوری پیش از بحران ساخته می‌شود. دستگاهی که از قبل وابستگی‌های خود را نشناخته، اطلاعات پشتیبان ندارد، نیروی جایگزین آموزش ندیده و مسیر ارائه خدمت در شرایط قطع ارتباط را طراحی نکرده است، هنگام حادثه ناچار می‌شود هم‌زمان با مدیریت بحران، تازه درباره شیوه مدیریت آن تصمیم بگیرد.

هفت گام برای روزهای اختلال

پیشنهادهای گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس را می‌توان در قالب چند اولویت اجرایی در زمان بحران و جنگ دنبال کرد. نخست، دستگاه‌ها باید خدمات خود را بر اساس میزان اهمیت برای زندگی مردم رتبه‌بندی کنند. همه فرایندها در وضعیت بحران ضروری نیستند. پرداخت‌های حمایتی، دسترسی به منابع مالی، خدمات درمانی و امور حقوقی فوری باید در فهرست خدماتی قرار بگیرند که توقف آنها پیامد مستقیم و سنگین دارد.

دوم، هر دستگاه باید برای خدمات حیاتی خود برنامه تداوم خدمت داشته باشد؛ برنامه‌ای که روی کاغذ نماند و در مانورهای واقعی آزموده شود. این برنامه باید مشخص کند در صورت قطع برق، اینترنت، شبکه داخلی یا از دسترس خارج‌شدن سامانه اصلی، چه کسی مسئول است و خدمت از چه مسیری ادامه پیدا می‌کند.

سوم، پشتیبان‌گیری از اطلاعات و ایجاد زیرساخت جایگزین باید جدی گرفته شود. نگهداری نسخه پشتیبان زمانی مفید است که اطلاعات در زمان لازم قابل بازیابی باشد و محل نگهداری آن نیز در معرض همان خطر قرار نداشته باشد. تمرین بازیابی اطلاعات و سنجش زمان بازگشت سامانه‌ها باید بخشی از ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها باشد.

چهارم، نیروی انسانی باید برای شرایط غیرعادی آموزش ببیند. کارمندی که فقط شیوه کار با سامانه اصلی را می‌داند، در زمان اختلال ممکن است نتواند خدمت را از مسیر دیگری ارائه کند. پنجم، اطلاع‌رسانی عمومی باید بخشی از برنامه بحران باشد؛ مردم باید بدانند کدام خدمات برقرار است، کدام خدمت با تأخیر ارائه می‌شود و برای پیگیری چه مسیری وجود دارد.

ششم، نظارت بر عملکرد دستگاه‌ها باید از شمارش شکایت‌ها فراتر برود و شاخص‌هایی مانند زمان توقف خدمت، مدت بازیابی، تعداد شهروندان متأثر و نرخ حل درخواست‌ها را در بر بگیرد. هفتم، همکاری با بخش خصوصی و نهادهای مردمی باید در قالب مسئولیت‌های روشن و از پیش تعیین‌شده شکل بگیرد. در بسیاری از خدمات، دولت به شبکه‌ای از شرکت‌های فناوری، اپراتورها، بانک‌ها و پیمانکاران وابسته است؛ بنابراین برنامه تداوم خدمت بدون شناخت این وابستگی‌ها ناقص خواهد بود.

آزمون واقعی تاب‌آوری

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس یک هشدار روشن دارد: بخش مهمی از مشکلات ثبت‌شده در تداوم خدمات عمومی، به سامانه‌ها و ابزارهایی مربوط است که قرار بوده کار مردم را آسان‌تر کنند. این موضوع نباید به نتیجه‌گیری ساده‌ای درباره ناکارآمدی فناوری منجر شود. وابستگی بدون جایگزین، سامانه را به گلوگاه ارائه خدمت تبدیل می‌کند و با اختلال آن، مسیرهای دیگر هم از کار می‌افتند.

داده‌های مربوط به کرامت انسانی و اطلاع‌رسانی نیز نشان می‌دهد تاب‌آوری در کنار زیرساخت فنی، به ارتباط با شهروند، پاسخ‌گویی، رعایت عدالت و حفاظت از حقوق مردم وابسته است. اگر سامانه‌ای فعال باشد، اما شهروند نتواند پاسخ روشنی بگیرد، خدمت عمومی به معنای کامل آن برقرار نشده است.

معیار آمادگی کشور برای بحران باید توانایی دستگاه‌ها در حفظ خدمات ضروری باشد. اگر پرداخت‌ها متوقف نشوند، اطلاعات حیاتی از بین نروند، خدمات حقوقی و حمایتی مسیر جایگزین داشته باشند و مردم در میان دستگاه‌ها سرگردان نمانند، می‌توان از تاب‌آوری سخن گفت. در غیر این صورت، حتی پیشرفته‌ترین سامانه‌ها هم ممکن است در نخستین اختلال جدی، به نقطه ضعف نظام اداری تبدیل شوند.

جنگ، آزمون تجهیزات و ساختمان‌هاست؛ هم‌زمان کیفیت حکمرانی را نیز محک می‌زند. دولت زمانی در این آزمون موفق می‌شود که بتواند زیرساخت‌هایش را حفظ کند و زندگی روزمره مردم را تا حد ممکن از پیامدهای اختلال دور نگه دارد.