فعالان اقتصادی از تصمیم‌های نهایی بی‌خبر می‌مانند؟

به گزارش نماد اقتصاد، در شرایطی که فعالان اقتصادی یرای تصمیم‌گیری درباره تولید، سرمایه‌گذاری، واردات، صادرات و تأمین مالی به مقررات روشن و قابل پیش‌بینی نیاز دارند، نحوه تدوین و انتشار تصمیم‌های دولتی اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند. تازه‌ترین گزارش پایش مقررات کسب‌وکار اتاق ایران نشان می‌دهد در شهریورماه ۱۴۰۵، انتشار پیش‌نویس مقررات و فراهم کردن فرصت مشارکت برای ذی‌نفعان هنوز به یک رویه فراگیر در دستگاه‌های اجرایی تبدیل نشده است؛ مسئله‌ای که می‌تواند فاصله میان تصمیم‌گیران و فعالان اقتصادی را بیشتر کند.

بر اساس این گزارش که از سوی مرکز بهبود کسب‌وکار اتاق ایران تهیه شده، در مجموع ۱۰۶ مقرره مرتبط با محیط کسب‌وکار در دستگاه‌ها و نهادهای مورد بررسی شناسایی شده است. از این تعداد، ۵۰ مقرره به دلیل ماهیت ابلاغی، اساساً نیازی به انتشار پیش‌نویس نداشته‌اند. بنابراین، ۵۶ مقرره مشمول بررسی از نظر انتشار پیش‌نویس بوده‌اند؛ اما تنها ۱۱ مورد با انتشار پیش‌نویس همراه شده و ۴۵ مقرره بدون انتشار پیش‌نویس شناسایی شده‌اند.

به بیان ساده، از هر ۱۰ مقرره‌ای که طبق این گزارش باید از مرحله انتشار پیش‌نویس عبور می‌کردند، حدود ۸ مورد بدون آنکه پیش‌نویسشان منتشر شود، به مرحله انتشار رسیده‌اند. این آمار، مهم‌ترین نشانه ضعف در اجرای الزامات مربوط به شفافیت و مشارکت ذی‌نفعان در فرآیند مقرره‌گذاری است.

چرا انتشار پیش‌نویس برای کسب‌وکارها اهمیت دارد؟

انتشار پیش‌نویس به این معناست که فعالان اقتصادی، تشکل‌های صنفی و دیگر افراد و نهادهای مرتبط بتوانند پیش از نهایی شدن یک مقرره، از محتوای پیشنهادی آن مطلع شوند و نظر یا پیشنهاد خود را ارائه دهند.

این فرصت می‌تواند به شناسایی مشکلات اجرایی، کاهش هزینه‌های پیش‌بینی‌نشده و اصلاح تصمیم‌هایی کمک کند که ممکن است بر فعالیت بنگاه‌ها اثر بگذارند. برای مثال، مقررات مرتبط با تأمین مالی، تجارت خارجی، مالیات، انرژی و تولید، مستقیماً با تصمیم‌های روزمره بسیاری از شرکت‌ها ارتباط دارند. اطلاع زودهنگام از تغییرات احتمالی و امکان ارائه نظر درباره آنها، به کسب‌وکارها کمک می‌کند خود را بهتر با شرایط جدید تطبیق دهند.

مواد ۲۴ و ۳۰ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار نیز در همین چارچوب، بر الزامات اطلاع‌رسانی درباره مقررات و پیش‌نویس‌های مرتبط با کسب‌وکار تأکید دارند. مطابق توضیحات گزارش، انتشار پیش‌نویس در پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور به نشانی Dotic.ir و انتشار متن نهایی مقررات در سامانه ملی قوانین و مقررات به نشانی Qavanin.ir، از اجزای این فرآیند است.

البته نبود پیش‌نویس در همه موارد به معنای تخلف نیست؛ زیرا برخی مقررات، به دلیل ماهیت ابلاغی، مشمول این الزام نمی‌شوند. مسئله اصلی، مقرراتی است که باید پیش از تصویب در معرض اطلاع و اظهارنظر قرار گیرند، اما این مرحله درباره آنها طی نشده است.

بانک مرکزی و وزارت جهاد کشاورزی در صدر مقررات فاقد پیش‌نویس

بررسی عملکرد دستگاه‌ها نشان می‌دهد میزان انتشار پیش‌نویس در میان مراجع مختلف یکسان نیست. در میان دستگاه‌های مورد بررسی، بانک مرکزی و وزارت جهاد کشاورزی از نظر تعداد مقررات فاقد پیش‌نویس، بیش از سایر دستگاه‌ها مورد توجه قرار گرفته‌اند.

بانک مرکزی در شهریورماه ۲۳ مقرره منتشر کرده است. از این تعداد، ۲۰ مقرره بدون انتشار پیش‌نویس منتشر شده، دو مقرره دارای پیش‌نویس بوده و یک مقرره نیز به دلیل ماهیت ابلاغی، نیازی به انتشار پیش‌نویس نداشته است.

وزارت جهاد کشاورزی نیز در همین ماه هشت مقرره منتشر کرده که هر هشت مورد، طبق جدول گزارش، بدون انتشار پیش‌نویس بوده‌اند.

اهمیت این ارقام زمانی بیشتر می‌شود که بدانیم تصمیم‌های مرتبط با حوزه پولی و اعتباری می‌توانند بر تأمین مالی و فعالیت بنگاه‌ها اثر بگذارند و مقررات بخش کشاورزی نیز با تولید، تجارت محصولات و فعالیت فعالان این بخش ارتباط دارند. به همین دلیل، فراهم کردن فرصت اظهارنظر برای ذی‌نفعان در این حوزه‌ها اهمیت ویژه‌ای دارد.

در این میان، باید توجه داشت که آمار بالای مقررات فاقد پیش‌نویس به‌تنهایی نشان‌دهنده غیرقانونی بودن تمام آنها نیست؛ بلکه وضعیت هر مقرره باید با توجه به ماهیت آن و الزام قانونی مربوط بررسی شود.

کدام دستگاه‌ها عملکرد بهتری داشته‌اند؟

گزارش اتاق ایران در کنار کاستی‌ها، نمونه‌هایی از انتشار پیش‌نویس و فراهم شدن فرصت مشارکت را نیز ثبت کرده است؛ نمونه‌هایی که نشان می‌دهند اجرای این فرآیند در عمل امکان‌پذیر است.

وزارت نیرو در شهریورماه سه مقرره منتشر کرده که دو مورد از آنها با انتشار پیش‌نویس همراه بوده‌اند. این وزارتخانه همچنین دو پیش‌نویس دیگر منتشر کرده که مقررات مربوط به آنها تا زمان بررسی، تصویب یا منتشر نشده بود.

در سازمان امور مالیاتی کشور نیز از شش مقرره شناسایی‌شده، دو مورد دارای پیش‌نویس بوده‌اند. وزارت نفت هم یک مقرره همراه با انتشار پیش‌نویس منتشر کرده است.

در بخش دیگری از گزارش، اقدام سازمان بورس و اوراق بهادار و بانک کشاورزی در انتشار پیش‌نویس مقررات و فراهم کردن فرصت دریافت نظر ذی‌نفعان، اقدامی مثبت ارزیابی شده است. شورای اقتصاد و سازمان غذا و دارو نیز از جمله نهادهایی هستند که گزارش به انتشار پیش‌نویس از سوی آنها اشاره می‌کند.

این نمونه‌ها نشان می‌دهند که انتشار پیش‌نویس صرفاً یک الزام اداری نیست، بلکه می‌تواند به ابزاری برای بهبود کیفیت تصمیم‌ها و افزایش مشارکت بخش خصوصی تبدیل شود.

فقط انتشار پیش‌نویس کافی نیست؛ زمان اظهارنظر هم مهم است

یکی از نکات مهم گزارش آن است که حتی انتشار پیش‌نویس نیز به‌تنهایی برای رعایت کامل الزامات قانونی کافی نیست. فعالان اقتصادی باید فرصت مناسبی برای بررسی متن پیشنهادی و ارائه دیدگاه‌های خود داشته باشند.

بر اساس گزارش، در سازمان امور مالیاتی کشور، درباره یکی از مقررات، حداقل مهلت هفت‌روزه برای انتشار پیش‌نویس و دریافت نظر ذی‌نفعان رعایت نشده است.

اهمیت این موضوع در آن است که انتشار دیرهنگام یک پیش‌نویس یا فراهم نکردن مهلت کافی برای اظهارنظر، می‌تواند مشارکت ذی‌نفعان را به اقدامی صوری تبدیل کند. اگر فرصت بررسی متن کافی نباشد، تشکل‌های اقتصادی و صاحبان کسب‌وکار امکان محدودی برای ارزیابی آثار تصمیم پیشنهادی و ارائه راهکارهای اصلاحی خواهند داشت.

بنابراین، شفافیت در مقرره‌گذاری تنها به معنای در دسترس بودن متن نیست؛ زمان‌بندی مناسب، امکان مشارکت و توجه به دیدگاه‌های دریافت‌شده نیز بخشی از این فرآیند هستند.

وزارت اقتصاد و صمت بیشترین مقررات را منتشر کردند

از نظر تعداد مقررات شناسایی‌شده، وزارت امور اقتصادی و دارایی و زیرمجموعه‌های آن با ۳۵ مقرره در صدر قرار دارند. وزارت صنعت، معدن و تجارت و زیرمجموعه‌های آن با ۳۰ مقرره و بانک مرکزی با ۲۳ مقرره در رتبه‌های بعدی قرار گرفته‌اند.

در مجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی، ۳۰ مقرره از مجموع ۳۵ مورد، به دلیل ماهیت ابلاغی مشمول الزام انتشار پیش‌نویس نبوده‌اند. در سازمان امور مالیاتی، سه مقرره بدون انتشار پیش‌نویس، دو مقرره همراه با پیش‌نویس و یک مقرره با ماهیت ابلاغی ثبت شده است. گمرک نیز ۲۲ مقرره منتشر کرده که ۲۱ مورد ماهیت ابلاغی داشته و یک مورد بدون انتشار پیش‌نویس بوده است.

در مجموعه وزارت صنعت، معدن و تجارت نیز همه موارد بدون پیش‌نویس وضعیت یکسانی ندارند. گزارش تصریح می‌کند که ۲۰ مقرره منتشرشده از سوی سازمان توسعه تجارت، ماهیت ابلاغی داشته‌اند و مشمول الزام انتشار پیش‌نویس نبوده‌اند. در مقابل، یک مقرره در وزارت صمت، شش مقرره در شورای عالی معادن و یک مقرره در ستاد تسهیل و رفع موانع تولید، بدون انتشار پیش‌نویس شناسایی شده‌اند.

این تفکیک اهمیت دارد؛ زیرا تعداد بالای مقررات منتشرشده لزوماً به معنای ضعف در رعایت قانون نیست. برای ارزیابی دقیق عملکرد دستگاه‌ها، باید میان مقرراتی که نیازمند انتشار پیش‌نویس هستند و مقرراتی که از این الزام مستثنا هستند، تفاوت قائل شد.

بخش خصوصی فرصت مشارکت دارد، اما این فرصت باید تقویت شود

یکی از نکات امیدوارکننده گزارش، نقش اتاق ایران در استفاده از فرصت‌های موجود برای مشارکت در فرآیند مقرره‌گذاری است. طبق این گزارش، اتاق ایران در شهریورماه ۱۴۰۵، در مهلت مقرر درباره سه پیش‌نویس منتشرشده اعلام نظر کرده و پیشنهادهای اصلاحی بخش خصوصی را ارائه داده است.

این تجربه نشان می‌دهد که انتشار پیش‌نویس می‌تواند زمینه‌ای واقعی برای انتقال تجربه فعالان اقتصادی به دستگاه‌های تصمیم‌گیر ایجاد کند. صاحبان کسب‌وکار و تشکل‌های اقتصادی معمولاً با مشکلات اجرایی، هزینه‌های عملیاتی و پیامدهای تصمیم‌های جدید از نزدیک مواجه‌اند؛ از همین رو، مشارکت آنها پیش از نهایی شدن مقررات می‌تواند به شناسایی مشکلاتی کمک کند که شاید در مرحله تدوین اولیه کمتر مورد توجه قرار گرفته باشند.

با این حال، اثربخشی این مشارکت به آن وابسته است که پیش‌نویس‌ها به‌موقع منتشر شوند، مهلت قانونی اظهارنظر رعایت شود و امکان دسترسی به متن نهایی نیز فراهم باشد.

کاهش بی‌ثباتی مقررات از مسیر شفافیت می‌گذرد

برآیند گزارش پایش شهریورماه نشان می‌دهد که چالش اصلی مقرره‌گذاری در حوزه کسب‌وکار، صرفاً تعداد مقررات نیست؛ بلکه نحوه تدوین، انتشار و فراهم کردن امکان مشارکت در فرآیند تصویب آنها نیز اهمیت اساسی دارد.

وقتی پیش‌نویس یک مقرره منتشر نمی‌شود، فرصت بررسی آثار احتمالی آن پیش از تصویب محدود می‌شود. هنگامی که مهلت اظهارنظر رعایت نمی‌شود، امکان مشارکت مؤثر کاهش می‌یابد و زمانی که دسترسی به متن نهایی به‌درستی فراهم نباشد، پیش‌بینی‌پذیری محیط کسب‌وکار آسیب می‌بیند.

گزارش اتاق ایران بر ضرورت توجه به کل زنجیره مقرره‌گذاری تأکید دارد؛ زنجیره‌ای که از انتشار پیش‌نویس در Dotic.ir آغاز می‌شود، با فراهم شدن فرصت قانونی برای اظهارنظر و بررسی دیدگاه‌های ذی‌نفعان ادامه پیدا می‌کند و با تصویب و انتشار رسمی متن نهایی در Qavanin.ir به پایان می‌رسد.

در نهایت، تقویت این فرآیند می‌تواند به شفاف‌تر شدن تصمیم‌های دولتی، مشارکت مؤثرتر بخش خصوصی و کاهش احتمال تصویب مقرراتی که با مشکلات اجرایی یا آثار ناخواسته بر فعالیت‌های اقتصادی همراه‌اند، کمک کند. یافته‌های شهریورماه نشان می‌دهد که برای تحقق این هدف، لازم است انتشار پیش‌نویس و رعایت مهلت اظهارنظر، از یک رویه محدود و پراکنده به روشی منظم و فراگیر در دستگاه‌های مقرره‌گذار تبدیل شود.