تغییر معیار ارزیابی عملکرد مناطق آزاد ایران

به گزارش نماد اقتصاد، عملکرد مناطق آزاد ایران را نمی‌توان صرفا با رقم سرمایه‌گذاری مصوب یا تعداد پروژه‌های تعریف‌شده ارزیابی کرد. سرمایه‌گذاری زمانی برای اقتصاد ارزش ایجاد می‌کند که از مرحله اعلام و تصویب عبور کند، به پروژه فعال برسد و سپس در قالب تولید، صادرات، اشتغال و ایجاد زنجیره‌های اقتصادی قابل مشاهده شود. رویکردهای جدید ارزیابی سرمایه‌گذاری در سازمان همکاری اقتصادی و توسعه نیز بر سنجش پیامدهای سرمایه‌گذاری در حوزه‌هایی مانند بهره‌وری، نوآوری، کیفیت اشتغال، مهارت و اثرات زیست‌محیطی تاکید دارند.

این تغییر زاویه نگاه برای ارزیابی مناطق آزاد اهمیت ویژه‌ای دارد؛ زیرا مشوق‌های مالیاتی، گمرکی و مقرراتی این مناطق اساسا با هدف جذب فعالیت اقتصادی ایجاد شده‌اند. بنابراین پرسش سیاست‌گذار نباید تنها این باشد که چه مقدار سرمایه جذب شده است، بلکه باید مشخص شود این سرمایه در چه بخش‌هایی به کار گرفته شده، چه میزان از آن به تولید واقعی رسیده و چه مقدار ارزش اقتصادی در داخل منطقه و اقتصاد ملی ایجاد کرده است. سازمان توسعه و همکاری اقتصادی نیز تاکید می‌کند که مناطق آزاد بدون نظارت، شفافیت و ارزیابی مناسب می‌توانند با چالش‌هایی در زمینه حکمرانی و کارایی مواجه شوند.

از این منظر، سرمایه‌گذاری مناطق آزاد باید از یک عدد ورودی به مجموعه‌ای از شاخص‌های عملکردی تبدیل شود. سرمایه‌ای که صرف ساخت زیرساخت، ایجاد واحد تولیدی، توسعه لجستیک یا ایجاد ظرفیت صادراتی می‌شود، آثار متفاوتی بر اقتصاد دارد و نمی‌توان همه این موارد را با یک رقم پولی واحد مقایسه کرد.

منطقه آزاد اردبیل از این منظر اهمیت دارد که ارزیابی موفقیت آن نمی‌تواند صرفا بر میزان سرمایه‌گذاری‌های جذب‌شده یا تعداد طرح‌های تعریف‌شده متمرکز باشد. موقعیت جغرافیایی این منطقه در مجاورت جمهوری آذربایجان و قرار گرفتن در مسیر ارتباطی شمال‌غرب کشور، ظرفیت‌هایی را برای توسعه تجارت، لجستیک، صنایع صادرات‌محور و گسترش مبادلات اقتصادی با بازارهای پیرامونی ایجاد می‌کند. از این منظر، یکی از مهم‌ترین معیارهای سنجش عملکرد منطقه آزاد اردبیل باید میزان استفاده واقعی از این ظرفیت‌ها باشد.

در چنین چارچوبی، عملکرد مناطق آزاد ایران زمانی در مورد اردبیل قابل ارزیابی خواهد بود که مشخص شود زیرساخت‌های ایجادشده تا چه اندازه توانسته‌اند هزینه و زمان مبادلات تجاری را کاهش دهند، دسترسی بنگاه‌های منطقه به بازارهای خارجی را بهبود بخشند و فعالیت‌های تولیدی و خدماتی جدیدی در اقتصاد محلی ایجاد کنند. صرف برخورداری از موقعیت مرزی یا ایجاد زیرساخت، به خودی خود نمی‌تواند موفقیت یک منطقه آزاد را تضمین کند؛ معیار اصلی، میزان فعالیت اقتصادی ایجادشده در نتیجه این ظرفیت‌هاست.

از سوی دیگر، منطقه آزاد اردبیل می‌تواند در صورت شکل‌گیری پیوند میان واحدهای مستقر و تولیدکنندگان محلی، نقش بیشتری در توسعه زنجیره تامین منطقه‌ای ایفا کند. در این حالت، اثرگذاری منطقه تنها در محدوده جغرافیایی آن باقی نمی‌ماند و بخشی از تقاضای ایجادشده برای کالا، خدمات، حمل‌ونقل و نیروی انسانی می‌تواند به سایر بخش‌های اقتصاد استان منتقل شود. بنابراین، در ارزیابی مناطق آزاد جدید، شاخص‌هایی مانند میزان خرید از تامین‌کنندگان داخلی، سهم بنگاه‌های محلی از زنجیره تامین، رشد صادرات با ارزش افزوده داخلی و تعداد مشاغل پایدار می‌تواند تصویر دقیق‌تری از میزان موفقیت منطقه ارائه کند.

اهمیت این رویکرد در مورد اردبیل از آن جهت است که مرحله شکل‌گیری یک منطقه آزاد، فرصت مناسبی برای طراحی نظام ارزیابی از ابتدا فراهم می‌کند. اگر شاخص‌های عملکردی پیش از توسعه گسترده پروژه‌ها مشخص شوند، امکان مقایسه میان اهداف اولیه و نتایج واقعی در سال‌های بعد افزایش می‌یابد. در این صورت، میزان سرمایه‌گذاری دیگر یک نتیجه نهایی تلقی نمی‌شود، بلکه یکی از ورودی‌های فرآیند توسعه خواهد بود و معیار اصلی، خروجی اقتصادی و اجتماعی حاصل از آن خواهد بود.

از پروژه به خروجی اقتصادی

یکی از مسائل کلیدی در ارزیابی مناطق آزاد فاصله میان پروژه‌های اعلام‌شده و پروژه‌های فعال است. در سطح ملی، در بهمن ۱۴۰۴ اعلام شد که ۸۵ پروژه سرمایه‌گذاری و عمرانی در مناطق آزاد به بهره‌برداری رسیده و ۱۳۶ پروژه دیگر در مرحله آغاز عملیات اجرایی قرار داشته‌اند. ارزش پروژه‌های قابل بهره‌برداری بیش از ۱۵ هزار میلیارد تومان سرمایه‌گذاری داخلی و ۵۰ میلیون یورو سرمایه‌گذاری خارجی اعلام شد؛ برای پروژه‌های در حال آغاز نیز ۳۵ هزار میلیارد تومان سرمایه‌گذاری داخلی و ۵۰ میلیون یورو سرمایه‌گذاری خارجی اعلام شده بود.

همین تفکیک میان پروژه‌های بهره‌برداری‌شده و پروژه‌های در حال آغاز اهمیت زیادی دارد. از منظر اقتصادی، سرمایه‌گذاری تحقق‌یافته و دارای خروجی تولیدی با سرمایه‌گذاری اعلام‌شده یکسان نیست. حتی در میان پروژه‌های بهره‌برداری‌شده نیز باید بررسی کرد چه میزان ظرفیت ایجادشده واقعا مورد استفاده قرار گرفته است.

بنابراین، شاخصی مانند ارزش سرمایه‌گذاری زمانی معنا پیدا می‌کند که با شاخص‌هایی مانند نرخ پیشرفت فیزیکی، زمان رسیدن به تولید، ظرفیت فعال، میزان تولید، صادرات، اشتغال و بهره‌وری سرمایه همراه شود.

اردبیل و آزمون نخست یک منطقه آزاد جدید

منطقه آزاد اردبیل نمونه‌ای است که اهمیت این تغییر رویکرد را برجسته می‌کند. در تیرماه ۱۴۰۵ مدیرعامل منطقه آزاد تجاری صنعتی اردبیل بیله‌سوار اعلام کرد که ۸۰۰ شرکت برای سرمایه‌گذاری در این منطقه اعلام آمادگی کرده‌اند. این رقم از منظر ظرفیت بالقوه جذب سرمایه قابل‌توجه است، اما به خودی خود نمی‌تواند نشان دهد چه مقدار سرمایه وارد مرحله اجرا خواهد شد و چه میزان فعالیت اقتصادی در منطقه شکل خواهد گرفت.

برای سرمایه‌گذاری مناطق آزاد تازه‌تاسیس، فاصله میان اعلام آمادگی و سرمایه‌گذاری واقعی اهمیت بیشتری دارد. ایجاد زیرساخت، راه‌اندازی گمرک، فراهم کردن خدمات لجستیکی، دسترسی به شبکه حمل‌ونقل و تسهیل ثبت شرکت‌ها از جمله عواملی هستند که بر تبدیل تقاضای سرمایه‌گذاری به فعالیت اقتصادی واقعی اثر می‌گذارند. درباره اردبیل نیز راه‌اندازی زیرساخت‌های اجرایی و گمرکی از مراحل مهم شکل‌گیری منطقه عنوان شده است.

از همین رو، ارزیابی آینده منطقه آزاد اردبیل نباید با تعداد شرکت‌های متقاضی خاتمه یابد. شاخص اصلی باید مشخص کند چه تعداد از این درخواست‌ها به پروژه‌های واقعی، واحدهای فعال، تولید صادرات‌محور و اشتغال پایدار منجر می‌شوند.

صادرات؛ شاخصی مهم‌تر از حجم اسمی سرمایه

یکی از شاخص‌های کلیدی برای صادرات مناطق آزاد میزان مشارکت واقعی آن‌ها در ایجاد ارزش صادراتی است. صادرات یک منطقه زمانی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که بخشی از ارزش کالا یا خدمت صادرشده در همان منطقه ایجاد شده باشد.

چارچوب‌های سازمان توسعه و همکاری اقتصادی برای سنجش تجارت در ارزش افزوده دقیقا بر مسئله تفکیک ارزش افزوده داخلی و خارجی موجود در صادرات و بررسی میزان مشارکت یک اقتصاد در زنجیره‌های ارزش جهانی تمرکز دارند. این رویکرد می‌تواند برای سیاست‌گذاری مناطق آزاد نیز اهمیت داشته باشد، زیرا ارزش صادرات ناخالص به تنهایی مشخص نمی‌کند چه میزان ارزش اقتصادی در داخل کشور ایجاد شده است.

بر این اساس، عملکرد مناطق آزاد ایران باید با شاخص‌هایی مانند صادرات خالص، سهم ارزش افزوده داخلی از صادرات، میزان استفاده از مواد اولیه داخلی و پیوند واحدهای مستقر با تامین‌کنندگان داخلی سنجیده شود. چنین شاخص‌هایی می‌توانند تفاوت میان یک مرکز صرفا تجاری و یک قطب تولیدی و صادراتی را آشکار کنند.

این موضوع از منظر سیاست‌گذاری اهمیت زیادی دارد؛ زیرا هدف اقتصادی منطقه آزاد صرفا افزایش جریان کالا نیست. اگر بخش بزرگی از فعالیت منطقه به واردات و توزیع کالا محدود شود، اثر آن بر تولید داخلی و ایجاد ارزش افزوده می‌تواند با منطقه‌ای که در زنجیره تولید و صادرات مشارکت دارد متفاوت باشد.

اشتغال؛ تعداد شغل کافی نیست

ارزیابی مناطق آزاد بدون سنجش کیفیت اشتغال نیز ناقص خواهد بود. اشتغال ایجادشده باید از نظر پایداری، سطح مهارت، دستمزد، بهره‌وری و ارتباط با فعالیت اصلی منطقه بررسی شود.

سازمان توسعه و همکاری اقتصادی در چارچوب ارزیابی کیفیت سرمایه‌گذاری خارجی، شاخص‌های اشتغال و کیفیت مشاغل را در کنار بهره‌وری، نوآوری، مهارت، برابری و اثرات زیست‌محیطی قرار می‌دهد. همچنین در شاخص‌های تجارت و اشتغال، این سازمان بر ارتباط فعالیت‌های صادراتی با اشتغال داخلی تاکید دارد.

برای عملکرد مناطق آزاد ایران، چنین رویکردی می‌تواند به معنای عبور از گزارش تعداد اشتغال ایجادشده به سمت سنجش دستمزد واقعی، ماندگاری نیروی کار، سهم نیروی متخصص، بهره‌وری نیروی انسانی و اثر اشتغال بر اقتصاد محلی باشد. این مسئله به‌ویژه در مناطق کمترتوسعه‌یافته اهمیت دارد. اگر منطقه آزاد نتواند بخشی از جمعیت بومی را وارد فعالیت‌های اقتصادی پایدار کند، اثر اجتماعی آن محدود خواهد ماند؛ حتی اگر رقم سرمایه‌گذاری یا تعداد پروژه‌ها بالا باشد..

ارزش افزوده؛ سنجه گمشده ارزیابی

مهم‌ترین تغییر در نظام ارزیابی مناطق آزاد می‌تواند انتقال تمرکز از مقدار سرمایه به ارزش ایجادشده باشد. ارزش افزوده نشان می‌دهد فعالیت اقتصادی تا چه اندازه محصول، خدمت، دانش یا درآمد جدید در اقتصاد ایجاد کرده است.

در این چارچوب، یک پروژه با سرمایه‌گذاری بزرگ اما وابستگی بالا به واردات، اشتغال محدود و ارزش افزوده داخلی پایین الزاما عملکرد بهتری از یک پروژه کوچک‌تر اما صادرات‌محور و متصل به زنجیره تامین داخلی ندارد. چارچوب سازمان توسعه و همکاری اقتصادی درباره تجارت در ارزش افزوده نیز امکان بررسی همین ارتباط میان صادرات و ارزش ایجادشده در داخل اقتصاد را فراهم می‌کند.

به همین دلیل، ارزش‌آفرینی باید به یکی از محورهای اصلی ارزیابی عملکرد مناطق تبدیل شود. این شاخص می‌تواند مجموعه‌ای از معیارها مانند ارزش افزوده داخلی، صادرات، بهره‌وری سرمایه، اشتغال، نوآوری و پیوند با اقتصاد محلی را در کنار یکدیگر قرار دهد.

بهره‌وری سرمایه؛ سرمایه‌گذاری چقدر بازده دارد؟

رقم بالای سرمایه‌گذاری مناطق آزاد زمانی برای سیاست‌گذار اهمیت دارد که بتواند به نسبت میان سرمایه مصرف‌شده و خروجی اقتصادی پاسخ دهد. این خروجی می‌تواند تولید، صادرات، درآمد، اشتغال یا ارزش افزوده باشد.

در رویکردهای جدید ترویج سرمایه‌گذاری نیز شاخص‌های بهره‌وری و نوآوری از مهم‌ترین معیارهای سنجش اثرگذاری سرمایه‌گذاری بر توسعه پایدار محسوب می‌شوند. سازمان توسعه و همکاری اقتصادی گزارش کرده است که بسیاری از نهادهای ترویج سرمایه‌گذاری، شاخص‌های بهره‌وری و نوآوری را برای ارزیابی اثر پروژه‌ها مورد استفاده قرار می‌دهند و در کنار آن، کیفیت اشتغال و شاخص‌های صادراتی نیز اهمیت دارند.

بنابراین، در عملکرد مناطق آزاد ایران نسبت میان سرمایه‌گذاری و خروجی باید به یک معیار اصلی تبدیل شود. پروژه‌ای که سال‌ها سرمایه را درگیر می‌کند اما به ظرفیت عملیاتی نمی‌رسد، از منظر بهره‌وری سرمایه با پروژه‌ای که سریع‌تر وارد چرخه تولید می‌شود تفاوت اساسی دارد.

تجربه جهانی؛ مشوق به تنهایی کافی نیست

تجربه بین‌المللی مناطق آزاد نشان می‌دهد که ایجاد مشوق‌های مالیاتی و تجاری به تنهایی تضمین‌کننده توسعه پایدار نیست. سازمان توسعه و همکاری اقتصادی در بررسی مناطق آزاد بر ضرورت شفافیت، نظارت و حکمرانی تاکید کرده و در چارچوب‌های جدیدتر، پیوند مناطق با زنجیره‌های ارزش و اقتصاد داخلی را نیز مورد توجه قرار داده است.

در برخی چارچوب‌های ارزیابی مناطق ویژه اقتصادی نیز پیشنهاد شده است که شاخص‌ها علاوه بر سرمایه‌گذاری و اشتغال، اثرات سرریز بر اقتصاد پیرامونی، هزینه‌اثربخشی سیاست‌ها و میزان تحقق اهداف توسعه‌ای را اندازه‌گیری کنند. چنین رویکردی به سیاست‌گذار اجازه می‌دهد مشخص کند یک منطقه آزاد چه میزان اثر اضافی نسبت به شرایطی ایجاد کرده که بدون مشوق‌های منطقه‌ای وجود داشت.

این مسئله برای سیاست‌گذاری اقتصادی ایران اهمیت دارد؛ زیرا معافیت‌ها و مشوق‌های مناطق آزاد دارای هزینه فرصت هستند. بنابراین ارزیابی عملکرد باید نشان دهد این امتیازات چه میزان تولید، صادرات، اشتغال و ارزش افزوده جدید ایجاد کرده‌اند.

شاخص جدید موفقیت چه می‌تواند باشد؟

بر مبنای چارچوب‌های موجود، عملکرد مناطق آزاد ایران می‌تواند در یک نظام ارزیابی چندلایه سنجیده شود. در لایه نخست، شاخص‌های ورودی مانند حجم سرمایه‌گذاری و تعداد پروژه‌ها قرار می‌گیرند. لایه دوم باید تحقق پروژه، میزان پیشرفت و بهره‌برداری واقعی را اندازه‌گیری کند. در لایه سوم، شاخص‌های تولید، صادرات، ارزش افزوده، اشتغال و بهره‌وری قرار می‌گیرند و در لایه نهایی، اثرات منطقه‌ای و اجتماعی بررسی می‌شوند. این منطق با رویکردهای نتیجه‌محور مورد استفاده در ارزیابی سرمایه‌گذاری و مناطق ویژه اقتصادی همخوان است.

در چنین مدلی، صادرات مناطق آزاد باید با ارزش افزوده داخلی سنجیده شود؛ اشتغال باید علاوه بر تعداد، کیفیت و پایداری را نشان دهد؛ سرمایه‌گذاری باید از مرحله اعلام تا بهره‌برداری رصد شود و پروژه‌های زیرساختی نیز باید بر اساس اثر اقتصادی و میزان استفاده واقعی ارزیابی شوند.

همچنین درآمد منطقه، مالیات، بهره‌وری سرمایه، تعداد واحدهای فعال و میزان اتصال بنگاه‌های مستقر به زنجیره تامین داخلی می‌توانند به‌عنوان شاخص‌های مکمل مورد استفاده قرار گیرند. نتیجه چنین نظامی، تصویری دقیق‌تر از عملکرد مناطق آزاد ایران ارائه خواهد کرد؛ تصویری که میان بزرگ بودن ارقام و بزرگ بودن اثر اقتصادی تفاوت قائل می‌شود.

چرا تغییر معیار اکنون اهمیت بیشتری دارد؟

اقتصاد ایران در شرایطی قرار دارد که طبق ارزیابی بانک جهانی، رشد اقتصادی سال مالی ۲۰۲۵-۲۶ حدود ۲.۷ درصد منفی برآورد شده و سرمایه‌گذاری ثابت نیز تحت فشار قرار گرفته است. بانک جهانی همچنین محدودیت‌های ناشی از نااطمینانی، کمبود انرژی و آب و اختلال در تجارت را از عوامل موثر بر چشم‌انداز اقتصاد ایران دانسته است.

در چنین محیطی، کیفیت تخصیص سرمایه اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. اگر سرمایه کاهش یابد، سیاست‌گذار باید بتواند تشخیص دهد کدام پروژه‌ها بیشترین ارزش اقتصادی، صادراتی و اشتغالی را ایجاد می‌کنند. از همین منظر، سرمایه‌گذاری مناطق آزاد دیگر نمی‌تواند تنها یک شاخص تبلیغاتی یا گزارش عملکرد باشد، بلکه باید بخشی از نظام سنجش بهره‌وری سرمایه در اقتصاد کشور شود.

برای مناطق جدیدی مانند اردبیل نیز این مسئله از همان ابتدای فعالیت اهمیت دارد. اعلام آمادگی ۸۰۰ شرکت می‌تواند یک ظرفیت بالقوه باشد، اما ارزش اقتصادی واقعی این ظرفیت در سال‌های بعد و بر اساس تعداد پروژه‌های اجرایی، واحدهای فعال، تولید، صادرات، اشتغال و ارزش افزوده مشخص خواهد شد.

پرسش اصلی درباره عملکرد مناطق آزاد ایران دیگر صرفا این نیست که چه میزان سرمایه جذب شده یا چند پروژه در این مناطق تعریف شده است. پرسش مهم‌تر آن است که این سرمایه‌گذاری‌ها چه مقدار تولید واقعی، صادرات، ارزش افزوده، اشتغال پایدار و بهره‌وری ایجاد کرده‌اند.

تجربه و چارچوب‌های بین‌المللی نشان می‌دهد که ارزیابی مناطق آزاد می‌تواند از شاخص‌های ورودی به سمت سنجه‌های نتیجه‌محور حرکت کند؛ رویکردی که بهره‌وری، کیفیت اشتغال، صادرات، ارزش افزوده، پیوند با زنجیره‌های تامین و اثرات توسعه‌ای را هم‌زمان در نظر می‌گیرد.

در ایران نیز نمونه‌هایی از حرکت به سمت ارزیابی تخصصی‌تر در حوزه‌هایی مانند زیرساخت و اقتصاد دیده می‌شود. از این منظر، تغییر معیار ارزیابی از حجم سرمایه‌گذاری به ارزش‌آفرینی واقعی الزاما به معنای کنار گذاشتن سرمایه‌گذاری نیست؛ بلکه به معنای سنجش دقیق‌تر نتیجه سرمایه‌گذاری است. ارزش‌آفرینی زمانی محقق می‌شود که سرمایه جذب‌شده به فعالیت اقتصادی پایدار، تولید رقابت‌پذیر، صادرات با ارزش افزوده داخلی، اشتغال باکیفیت و پیوند مؤثر با اقتصاد محلی منجر شود.

در نهایت، ارزیابی مناطق آزاد زمانی می‌تواند مبنای تصمیم‌گیری سیاست‌گذار قرار گیرد که به جای شمارش پروژه‌ها، اثر واقعی آن‌ها بر اقتصاد را اندازه‌گیری کند. چنین تغییری می‌تواند فاصله میان منطقه‌ای با سرمایه‌گذاری بالا و منطقه‌ای با عملکرد اقتصادی بالا را آشکار کند؛ تمایزی که برای نسل جدید سیاست‌گذاری مناطق آزاد اهمیت اساسی دارد.