تشدید محدودیت استخدام در دستگاه‌های دولتی

به گزارش نماد اقتصاد،  تصمیم  محدودیت استخدام در دستگاه‌های دولتی در شرایطی اتخاذ شده که هزینه‌های جاری دولت، به‌ویژه حقوق و مزایای کارکنان، بخش مهمی از منابع عمومی را مصرف می‌کند. از نگاه موافقان، ادامه استخدام بدون ارزیابی دقیق نیاز دستگاه‌ها، به بزرگ‌تر شدن بدنه اداری و افزایش تعهدات بلندمدت دولت منجر می‌شود. در مقابل، منتقدان هشدار می‌دهند که محدودیت یکسان برای دستگاه‌هایی با مأموریت‌ها و نیازهای متفاوت، ممکن است کمبود نیروی انسانی را تشدید کند و کیفیت خدمات عمومی را پایین بیاورد.

بنابراین، ضوابط جدید را باید تصمیمی با دو پیامد احتمالی دانست: از یک طرف می‌تواند جلوی استخدام‌های غیرضروری و هزینه‌تراشی برای بودجه را بگیرد و از طرف دیگر، اگر بدون شناخت نیاز واقعی دستگاه‌ها اجرا شود، ممکن است مشکلات تازه‌ای برای کارکنان و مردم ایجاد کند.

استخدام با مجوز دو سازمان

بر اساس ضوابط ابلاغ‌شده، دستگاه‌های اجرایی برای جذب نیروی جدید نمی‌توانند صرفاً به تشخیص و تصمیم داخلی خود تکیه کنند. هرگونه استخدام و به‌کارگیری نیروی انسانی باید با مجوز سازمان اداری و استخدامی و سازمان برنامه و بودجه و با رعایت سقف اعتبارات صورت گیرد.

دامنه این محدودیت فقط به استخدام رسمی و پیمانی محدود نیست و شکل‌های مختلف همکاری، از قرارداد کارمعین و نیروهای شرکتی تا کارگران دائم و موقت و نیروهای طرحی را نیز در بر می‌گیرد. به این ترتیب، تغییر عنوان قرارداد به‌تنهایی راهی برای عبور از ضوابط جدید نخواهد بود.

دستگاه‌ها همچنین باید اطلاعات مربوط به نیروهای موجود، نیازهای استخدامی و ظرفیت‌های مازاد خود را در سامانه یکپارچه نظام اداری ثبت کنند. قرار است پیش از صدور مجوز جذب، وضعیت نیروی انسانی موجود بررسی و نبود نیروی متناسب برای انجام وظایف دستگاه تأیید شود.

این سازوکار از نظر اداری اهمیت دارد؛ زیرا در گذشته یکی از انتقادها به نظام استخدامی دولت، نبود تصویر دقیق و یکپارچه از تعداد کارکنان، نوع قراردادها و نیاز واقعی دستگاه‌ها بود. با این حال، نتیجه این فرایند به سرعت و دقت بررسی اطلاعات بستگی دارد. اگر تأیید نیاز و صدور مجوز زمان‌بر شود، حتی دستگاه‌هایی که واقعاً با کمبود نیرو مواجه‌اند نیز ممکن است نتوانند به‌موقع نیروی مورد نیاز خود را جذب کنند.

محدودیت قانونی استخدام

در کنار ضوابط بودجه ۱۴۰۶، ماده ۱۰۶ قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز اهمیت دارد. این ماده، اختیارات استخدامی دستگاه‌های اجرایی مشمول را در طول اجرای برنامه، در چارچوب مقرر قانونی، موقوف‌الاجرا کرده و برای آن استثناهایی در نظر گرفته است. بنابراین، محدودیت‌های جدید صرفاً یک تصمیم اداری جدا از قوانین بالادستی نیست و باید در کنار احکام برنامه هفتم و استثناهای قانونی آن بررسی شود.

از سوی دیگر، ماده ۷۴ قانون مدیریت خدمات کشوری بیشتر بر هماهنگی در نظام پرداخت حقوق و مزایا و لزوم رعایت ترتیبات قانونی برای تغییر مبانی پرداخت یا ایجاد پرداخت‌های جدید تمرکز دارد. این ماده را نباید به معنای واگذاری تمام اختیارات صدور مجوز استخدام به شورای حقوق و دستمزد دانست؛ موضوع استخدام و موضوع پرداخت حقوق و مزایا، هرچند به هم مرتبط‌اند، از نظر حقوقی یکسان نیستند.

نکته مهم این است که بخشنامه بودجه ۱۴۰۶ به‌تنهایی قانون بودجه مصوب یا مجوز اخراج کارکنان فعلی نیست. همچنین از متن این ضوابط نمی‌توان نتیجه گرفت که همه استخدام‌ها به‌طور کامل ممنوع شده‌اند. جذب نیرو همچنان در موارد ضروری و با رعایت مجوزها و استثناهای قانونی امکان‌پذیر است.

مزایای کنترل استخدام

مهم‌ترین مزیت این تصمیم، جلوگیری از افزایش بی‌برنامه تعداد کارکنان دولت است. استخدام نیروی جدید فقط به پرداخت حقوق ماهانه محدود نمی‌شود؛ بیمه، مزایا، تعهدات بازنشستگی و سایر هزینه‌های مرتبط نیز در طول سال‌های فعالیت فرد به بودجه عمومی تحمیل می‌شود. به همین دلیل، هر استخدام غیرضروری می‌تواند تعهدی بلندمدت برای دولت ایجاد کند.

وقتی دستگاه‌ها ملزم شوند پیش از جذب نیرو، کمبود واقعی خود را اثبات کنند، احتمال استخدام‌های سلیقه‌ای و جذب نیرو بدون توجه به ظرفیت موجود کاهش می‌یابد. در چنین شرایطی، ممکن است به‌جای استخدام افراد جدید، از کارکنانی استفاده شود که در بخش‌های دیگر همان دستگاه یا مجموعه دولت ظرفیت کاری بیشتری دارند. این کار می‌تواند توزیع نیروی انسانی را منطقی‌تر کند و مانع شود یک دستگاه با کمبود نیرو مواجه باشد، در حالی که دستگاهی دیگر نیروی مازاد در اختیار دارد.

مزیت دیگر، شفاف‌تر شدن اطلاعات نیروی انسانی دولت است. ثبت یکپارچه اطلاعات کارکنان، نوع قراردادها، محل خدمت و نیازهای استخدامی می‌تواند به تصمیم‌گیری دقیق‌تر درباره بودجه و ساختار اداری کمک کند. دولت با داشتن چنین تصویری بهتر می‌تواند تشخیص دهد کدام بخش به نیروی جدید نیاز دارد و کدام بخش می‌تواند بدون استخدام تازه به فعالیت خود ادامه دهد.

این سیاست همچنین می‌تواند از ایجاد تعهدات مالی بدون پشتوانه جلوگیری کند. اگر استخدام‌ها متناسب با منابع واقعی بودجه انجام شوند، احتمال انباشته شدن هزینه‌های ثابت و دشوار شدن تأمین حقوق و مزایا در سال‌های بعد کمتر خواهد شد. در شرایط محدودیت منابع عمومی، کنترل هزینه‌های دائمی می‌تواند به دولت امکان دهد منابع بیشتری را به خدمات ضروری و طرح‌های اولویت‌دار اختصاص دهد.

هزینه سنگین نیروی انسانی در بودجه

نگاهی به آمارهای بودجه‌ای ده سال گذشته نشان می‌دهد پرداخت حقوق، مزایا و مستمری کارکنان و بازنشستگان به یکی از بزرگ‌ترین تعهدات مالی دولت تبدیل شده است. هرچند به دلیل تغییر شیوه انتشار اطلاعات بودجه‌ای، امکان ترسیم یک روند کاملاً یکپارچه و دقیق برای تمام این سال‌ها وجود ندارد، ارقام منتشرشده نشان می‌دهد سهم هزینه‌های نیروی انسانی در بودجه عمومی قابل توجه است.

در سال ۱۳۹۵، بر اساس یک برآورد منتشرشده، حدود ۱۳۱ هزار میلیارد تومان برای حقوق و مزایای کارکنان و بازنشستگان در نظر گرفته شده بود. این رقم در سال ۱۳۹۶ به حدود ۱۴۷ هزار میلیارد تومان رسید؛ از این میزان، ۱۰۶ هزار میلیارد تومان مربوط به هزینه‌های پرسنلی شاغلان و ۴۱ هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان مربوط به بازنشستگان، وظیفه‌بگیران و مستمری‌بگیران بود. مجموع این اعتبارات معادل حدود ۶۲.۵ درصد اعتبارات هزینه‌ای دولت در آن سال اعلام شده بود.

بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس درباره سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۲ نیز نشان می‌دهد سهم هزینه‌های جبران خدمات کارکنان و بازنشستگان از هزینه‌های عمومی دولت در این دوره، بسته به سال و شیوه محاسبه، حدود ۲۲ تا ۳۰ درصد بوده است. این نسبت نشان می‌دهد حتی در سال‌هایی که رقم دقیق پرداخت‌ها به‌سادگی قابل استخراج نبوده، هزینه نیروی انسانی یکی از بخش‌های اصلی مخارج عمومی کشور محسوب می‌شده است.

تصویر بودجه ۱۴۰۴ نیز ابعاد بزرگ این تعهد مالی را نشان می‌دهد. در یک محاسبه مبتنی بر فصل جبران خدمات کارکنان، رقم حدود ۱۱۴۴ هزار میلیارد تومان، معادل ۱۱۴۴ همت، گزارش شده است. این رقم در مقایسه با ۴۵۹۶ همت هزینه عمومی دولت، حدود ۲۳ درصد می‌شود.

اما محاسبه گسترده‌تر مرکز پژوهش‌های مجلس، با در نظر گرفتن افزایش‌های پیش‌بینی‌شده حقوق و مزایای شاغلان و بازنشستگان، رقم بسیار بالاتری را نشان می‌دهد: حدود ۱۸۰۰ همت، معادل ۴۴ درصد مجموع هزینه‌های عمومی دولت. تفاوت این دو برآورد به دامنه اقلامی برمی‌گردد که در محاسبه لحاظ شده‌اند؛ بنابراین رقم ۲۳ درصد را نباید معادل کل هزینه حقوق و مزایای همه گروه‌های حقوق‌بگیر دولت دانست.

در برآوردهای مربوط به بودجه ۱۴۰۵ نیز ارقام منتشرشده از سوی مسئولان و گزارش‌های رسانه‌ای حاکی از آن است که حدود ۳۰ درصد مصارف بودجه عمومی به حقوق کارکنان شاغل و نزدیک به ۲۰ درصد به تعهدات بازنشستگان اختصاص پیدا می‌کند. به این ترتیب، نزدیک به نیمی از بودجه عمومی صرف پرداخت به کارکنان فعلی و بازنشستگان می‌شود. با احتساب بازپرداخت اصل و سود اوراق بدهی، سهم هزینه‌های از پیش تعهدشده به حدود ۶۵ درصد می‌رسد و فضای مانور دولت برای سایر هزینه‌ها محدودتر می‌شود.

این ارقام یک واقعیت مهم را آشکار می‌کند: دولت با حجم بزرگی از هزینه‌های ثابت و تعهدات بلندمدت روبه‌رو است. هر نیروی جدیدی که به ساختار اداری اضافه می‌شود، فقط یک حقوق ماهانه به بودجه تحمیل نمی‌کند؛ بیمه، مزایا و تعهدات بازنشستگی نیز به هزینه‌های سال‌های آینده اضافه می‌شوند. از این منظر، کنترل استخدام می‌تواند از افزایش بیشتر هزینه‌های دائمی جلوگیری کند.

با این حال، بالا بودن سهم حقوق و مستمری در بودجه به‌تنهایی ثابت نمی‌کند که تعداد کارکنان دولت بیش از نیاز است یا همه این هزینه‌ها قابل حذف‌اند. بخشی از این پرداخت‌ها مربوط به مشاغل ضروری در آموزش، درمان، امنیت و خدمات عمومی است و بخش دیگری نیز تعهدات بازنشستگی سال‌های گذشته را پوشش می‌دهد. کاهش هزینه‌ها بدون اصلاح ساختار و افزایش بهره‌وری، ممکن است به کمبود نیروی انسانی و افت کیفیت خدمات منجر شود.

نکته قابل توجه دیگر، نبود شفافیت کافی در محاسبه کل هزینه نیروی انسانی است. وقتی حقوق و مزایا از ردیف‌های مختلف بودجه و مسیرهای متفاوت پرداخت می‌شود، ارزیابی دقیق هزینه واقعی کارکنان دشوار خواهد بود. بنابراین، پیش از اجرای سیاست محدودسازی استخدام، دولت باید تصویر روشنی از تعداد کارکنان، مجموع پرداخت‌ها، هزینه نیروهای شرکتی و تعهدات بازنشستگی ارائه کند. بدون چنین اطلاعاتی، نمی‌توان مشخص کرد چه میزان از هزینه‌ها ناشی از تعداد بالای کارکنان، چه میزان ناشی از ساختار نامناسب اداری و چه میزان مربوط به تعهدات گذشته است.

معایب و پیامدهای احتمالی

در کنار این مزایا، محدودیت استخدام اگر بدون بررسی دقیق نیاز هر دستگاه اجرا شود، می‌تواند به کمبود نیروی انسانی در بخش‌های ضروری منجر شود. نیاز یک دستگاه خدماتی پرتردد با یک واحد اداری کم‌مراجعه یکسان نیست. برای مثال، در بخش‌هایی مانند درمان، آموزش، خدمات اجتماعی و واحدهای عملیاتی، کمبود حتی چند نیروی متخصص می‌تواند مستقیماً بر کیفیت و سرعت خدمت‌رسانی اثر بگذارد.

وقتی امکان جذب نیروی تازه محدود شود، فشار کاری کارکنان فعلی افزایش پیدا می‌کند. کارهایی که باید میان چند نفر تقسیم شود، ممکن است بر دوش تعداد کمتری از کارکنان قرار بگیرد. پیامد چنین وضعیتی می‌تواند افزایش اضافه‌کاری، خستگی شغلی، کاهش انگیزه و در نهایت افت کیفیت خدمات باشد. بنابراین، کاهش تعداد استخدام‌ها همیشه به معنای افزایش بهره‌وری نیست؛ گاهی فقط به این معناست که کارکنان موجود باید با امکانات و زمان محدودتر، کار بیشتری انجام دهند.

پیامد دیگر، دشوارتر شدن ورود نیروهای جوان و متخصص به بازار کار دولتی است. اگر محدودیت‌ها طولانی‌مدت و بدون برنامه جانشین‌پروری ادامه پیدا کند، دستگاه‌ها در جایگزینی نیروهای بازنشسته یا خارج‌شده با مشکل روبه‌رو می‌شوند. این موضوع به‌ویژه در مشاغلی که به دانش تخصصی و تجربه عملی نیاز دارند، اهمیت بیشتری دارد. از دست رفتن نیروهای باتجربه بدون ورود نیروی تازه می‌تواند به کاهش دانش سازمانی و تضعیف توان اجرایی دستگاه‌ها منجر شود.

از سوی دیگر، تمرکز تصمیم‌گیری در دو سازمان مرکزی ممکن است فرایند جذب را طولانی‌تر کند. دستگاهی که با کمبود فوری نیروی متخصص مواجه است، باید اطلاعات و مستندات لازم را ارائه کند و مراحل بررسی و تأیید را پشت سر بگذارد. اگر این فرایند انعطاف کافی نداشته باشد، نیازهای فوری و منطقه‌ای دستگاه‌ها در میان مکاتبات و مراحل اداری معطل می‌ماند. در نتیجه، تصمیمی که با هدف نظم‌بخشی به استخدام گرفته شده، ممکن است خود به مانعی برای انجام مأموریت‌های ضروری تبدیل شود.

یکی دیگر از نگرانی‌ها به نیروهای شرکتی و قراردادی مربوط است. هرچند ضوابط جدید به‌خودی‌خود به معنای اخراج نیروهای شاغل یا تبدیل وضعیت آنان نیست، اما محدودیت در به‌کارگیری نیروی جدید می‌تواند بر تمدید قراردادها، جایگزینی کارکنان خارج‌شده و فرصت‌های شغلی آینده این گروه اثر بگذارد. اگر دستگاه‌ها برای کاهش هزینه‌ها از تمدید قرارداد برخی نیروها خودداری کنند، کارکنانی که سال‌ها تجربه دارند با ناامنی شغلی بیشتری مواجه خواهند شد. در عین حال، این سیاست به‌تنهایی تکلیف استخدامی نیروهای شرکتی را روشن نمی‌کند و نباید آن را معادل تعیین وضعیت یا تبدیل قرارداد آنان دانست.

خطر دیگر، انتقال هزینه‌ها از بخش استخدام مستقیم به بخش پیمانکاری و خرید خدمات است. ممکن است دستگاهی به دلیل محدودیت مجوز نتواند نیروی مورد نیاز خود را استخدام کند، اما برای انجام همان کار به شرکت پیمانکار یا نیروی خدماتی بیرونی متوسل شود. در این حالت، هزینه نیروی انسانی از ردیف حقوق و مزایا به قراردادهای خدماتی منتقل می‌شود؛ بدون آنکه الزاماً هزینه واقعی دولت کاهش پیدا کند. حتی ممکن است به دلیل هزینه‌های واسطه‌گری و سود پیمانکار، ارائه همان خدمت برای دولت گران‌تر تمام شود.

نیروهای شرکتی در ابهام

گستردگی ضوابط جدید باعث شده وضعیت نیروهای شرکتی و قراردادی نیز مورد توجه قرار گیرد. این نیروها در بسیاری از دستگاه‌ها بخش مهمی از خدمات اجرایی، پشتیبانی و تخصصی را انجام می‌دهند و هرگونه محدودیت در به‌کارگیری آنان می‌تواند بر نحوه فعالیت دستگاه‌ها اثر بگذارد.

با این حال، باید میان محدودیت جذب نیروی جدید و تعیین تکلیف کارکنان شاغل تفاوت قائل شد. ضوابط بودجه‌ای به‌تنهایی حکم اخراج نیروهای شرکتی، قطع قرارداد همه آنان یا تبدیل وضعیتشان را صادر نمی‌کند. سرنوشت قراردادهای موجود به مقررات مربوط، مفاد قراردادها و تصمیمات قانونی دستگاه‌ها بستگی دارد.

نگرانی اصلی این گروه آن است که محدودیت‌های جدید، امکان جایگزینی نیروهای خارج‌شده یا تمدید برخی قراردادها را دشوار کند. اگر دولت قصد دارد هزینه‌ها را از این مسیر کاهش دهد، باید هم‌زمان درباره امنیت شغلی نیروهای باسابقه و تداوم خدماتی که این کارکنان ارائه می‌کنند، تصمیم روشنی داشته باشد.

کوچک‌سازی واقعی دولت

آیا محدودیت استخدام به کوچک‌تر شدن دولت و کاهش هزینه‌های آن منجر می‌شود؟ پاسخ مثبت، اما مشروط است. کنترل استخدام می‌تواند سرعت رشد بدنه دولت و هزینه‌های مربوط به نیروی انسانی را کاهش دهد؛ ولی به‌تنهایی برای کوچک‌سازی واقعی کافی نیست.

دولت زمانی کوچک‌تر و کم‌هزینه‌تر می‌شود که علاوه بر کنترل جذب نیرو، ساختارهای موازی و واحدهای غیرضروری را اصلاح کند، وظایف تکراری را کنار بگذارد، فرایندهای اداری را ساده‌تر کند و از فناوری برای کاهش کارهای دستی و زمان‌بر استفاده کند. همچنین باید نیروی انسانی موجود را بر اساس تخصص و نیاز واقعی میان دستگاه‌ها توزیع کند.

اگر فقط استخدام متوقف شود، اما تعداد سازمان‌ها، واحدها، فرایندهای زائد و ساختارهای پرهزینه بدون تغییر باقی بمانند، دولت لزوماً کوچک‌تر نخواهد شد. حتی ممکن است کمبود نیرو با اضافه‌کاری، قراردادهای پیمانکاری و خرید خدمات جبران شود و هزینه‌ها از یک ردیف بودجه به ردیف دیگر انتقال پیدا کند.

به بیان روشن‌تر، محدودیت استخدام می‌تواند جلوی بزرگ‌تر شدن دولت را بگیرد، اما برای کوچک شدن آن باید ساختار و شیوه اداره دستگاه‌ها نیز تغییر کند. کاهش تعداد کارکنان بدون اصلاح وظایف و افزایش بهره‌وری، ممکن است تنها بار کاری را سنگین‌تر کند و کیفیت خدمات را پایین بیاورد.

آزمون دولت در سال ۱۴۰۶

ضوابط جدید زمانی نتیجه مطلوب خواهد داشت که دولت میان کنترل هزینه‌ها و حفظ کیفیت خدمات عمومی تعادل برقرار کند. دستگاه‌های اجرایی باید بتوانند نیاز واقعی خود را با اطلاعات دقیق اثبات کنند و سازمان‌های مسئول نیز میان استخدام غیرضروری و جذب نیروی تخصصی مورد نیاز تفاوت قائل شوند.

اگر اجرای این سیاست به شفافیت اطلاعات، توزیع بهتر کارکنان، حذف ساختارهای زائد و کاهش هزینه‌های واقعی منجر شود، می‌توان آن را گامی در جهت اصلاح نظام اداری دانست. اما اگر معیار موفقیت فقط کاهش تعداد مجوزهای استخدامی باشد، احتمال دارد هزینه‌ها به شکل دیگری بازگردند و مردم نیز بهای کمبود نیروی انسانی را با خدمات ضعیف‌تر و طولانی‌تر بپردازند.

در نهایت، دولت باید نشان دهد که با نیروی کمتر، خدمات بهتر و هزینه پایین‌تری ارائه می‌کند؛ نه اینکه صرفاً استخدام را محدود کند و مسئولیت کمبودها را به کارکنان باقی‌مانده و شهروندان منتقل سازد.