 copy.webp)
روایت فراز و فرود برجام؛ از امید به توافق تا بحران جنگ
یازده سال پس از آنکه برنامه جامع اقدام مشترک موسوم به برجام در ۱۸ اکتبر ۲۰۱۵ وارد مرحله پذیرش شد، پرونده هسته‌ای ایران در شرایطی کاملاً متفاوت از روزهای امضای توافق قرار دارد.
به گزارش نماد اقتصاد، توافقی که خیلی‌ها از آن به‌عنوان بزرگ‌ترین توافق جمهوری اسلامی ایران و آمریکا در نزدیک به نیم قرن گذشته یاد می‌کنند، قرار بود با ایجاد محدودیت‌های مشخص بر برنامه هسته‌ای ایران و در مقابل، فراهم‌کردن زمینه رفع تحریم‌ها، یکی از پیچیده‌ترین مناقشات بین‌المللی را در چارچوب دیپلماسی مدیریت کند، امروز دیگر از ظرفیت اجرایی و جایگاه اولیه خود برخوردار نیست. خروج آمریکا از توافق، بازگشت تحریم‌ها، کاهش تدریجی تعهدات هسته‌ای ایران و سرانجام گسترش تقابل به عرصه نظامی، مسیر پرونده‌ای را تغییر داده که زمانی نمونه‌ای از امکان حل‌وفصل اختلافات از طریق مذاکره به شمار می‌رفت.
اهمیت برجام در سالگرد پذیرش آن، صرفاً به مرور مفاد توافق یا ارزیابی دستاوردهای اقتصادی‌اش محدود نمی‌شود. مسئله مهم‌تر، بررسی این پرسش است که چرا توافقی با پشتوانه مذاکرات چندجانبه و تأیید شورای امنیت نتوانست در برابر تغییر سیاست یکی از طرف‌های اصلی دوام بیاورد و فروپاشی آن چگونه به افزایش بی‌اعتمادی، دشوارترشدن مذاکرات و گسترش دامنه بحران کمک کرد.
برجام؛ توافقی برای مدیریت اختلاف، نه پایان همه مناقشات
برجام در ۱۴ ژوئیه ۲۰۱۵، برابر با ۲۳ تیر ۱۳۹۴، پس از مذاکرات فشرده ایران و گروه پنج به‌علاوه یک، شامل آمریکا، روسیه، چین، بریتانیا، فرانسه و آلمان، نهایی شد. اتحادیه اروپا نیز در شکل‌گیری و اجرای این توافق نقش داشت. توافق در ۱۸ اکتبر همان سال به روز پذیرش رسید و اجرای عملی آن در ۱۶ ژانویه ۲۰۱۶، پس از تأیید آژانس بین‌المللی انرژی اتمی درباره اجرای اقدامات هسته‌ای مقرر از سوی ایران، آغاز شد.
منطق اصلی برجام بر مبادله‌ای روشن استوار بود: ایران محدودیت‌هایی مشخص و قابل راستی‌آزمایی بر بخش‌هایی از برنامه هسته‌ای خود می‌پذیرفت و طرف‌های مقابل نیز متعهد می‌شدند تحریم‌های هسته‌ای معین را مطابق مفاد توافق رفع کنند. کاهش ذخایر اورانیوم غنی‌شده، محدودیت سطح غنی‌سازی، کاهش تعداد سانتریفیوژهای فعال و افزایش نظارت‌های آژانس از مهم‌ترین تعهدات هسته‌ای ایران بود. در مقابل، توافق مسیر لغو یا تعلیق بخشی از تحریم‌های هسته‌ای سازمان ملل، اتحادیه اروپا و آمریکا را هموار می‌کرد.
با این حال، برجام از ابتدا قرار نبود تمام اختلافات سیاسی و امنیتی جمهوری اسلامی ایران با ایالات متحده آمریکا و کشورهای غربی را حل کند. برنامه موشکی ایران، نقش منطقه‌ای تهران، مناسبات امنیتی خاورمیانه و اختلافات دوجانبه خارج از پرونده هسته‌ای، در مرکز توافق قرار نداشتند. همین محدودبودن دامنه توافق، هم یکی از دلایل امکان دستیابی به آن بود و هم بعدها به یکی از محورهای اختلاف تبدیل شد.
دولت ترامپ معتقد بود توافق برای پاسخ‌گویی به نگرانی‌های گسترده‌تر آمریکا کافی نیست و محدودیت‌های زمانی آن، برنامه موشکی ایران و فعالیت‌های منطقه‌ای تهران را پوشش نمی‌دهد. در مقابل، حامیان برجام استدلال می‌کردند که توافق با تمرکز بر مسئله هسته‌ای، امکان نظارت و راستی‌آزمایی را افزایش داده و می‌توانست زمینه مدیریت سایر اختلافات را نیز فراهم کند.
بنابراین، برجام را باید توافقی برای مهار یک مناقشه مشخص دانست؛ توافقی که موفقیت آن به معنای پایان رقابت راهبردی تهران و واشنگتن نبود، اما می‌توانست از تبدیل اختلاف هسته‌ای به بحرانی گسترده‌تر جلوگیری کند.
خروج آمریکا؛ نقطه گسست در سازوکار توافق
در ۸ مه ۲۰۱۸، برابر با ۱۸ اردیبهشت ۱۳۹۷ دونالد ترامپ، رئیس‌جمهوری ایالات متحده، خروج آمریکا از برجام را اعلام کرد و دولت این کشور روند بازگرداندن تحریم‌های مرتبط با توافق را در پیش گرفت. واشنگتن اعلام کرد به دنبال توافقی جامع‌تر است که علاوه بر برنامه هسته‌ای، موضوعات دیگری را نیز در بر بگیرد. بااین‌حال، پیامد فوری این تصمیم برای برجام، از میان رفتن یکی از ارکان اصلی مبادله‌ای بود که توافق بر آن بنا شده بود: رفع تحریم‌های هسته‌ای آمریکا و ایجاد امکان بهره‌مندی اقتصادی ایران از اجرای تعهدات.
اهمیت این تحول صرفاً در بازگشت تحریم‌ها خلاصه نمی‌شد. تحریم‌های ثانویه آمریکا، شرکت‌ها و بانک‌های خارجی را نیز در معرض محدودیت قرار می‌دادند و هزینه همکاری اقتصادی با ایران را افزایش می‌دادند. در نتیجه، حتی کشورهایی که همچنان از برجام حمایت می‌کردند، برای حفظ روابط اقتصادی با ایران با محدودیت‌های جدی روبه‌رو شدند.
این وضعیت یک مسئله بنیادین را آشکار کرد: تعهدات چندجانبه تا چه اندازه می‌توانند در برابر تغییر سیاست داخلی یکی از قدرت‌های اصلی توافق مقاومت کنند؟ برجام از تأیید شورای امنیت برخوردار بود، اما این پشتوانه نتوانست مانع خروج آمریکا و بازگشت فشارهای اقتصادی شود.
در این میان، کشورهای اروپایی تلاش کردند توافق را حفظ کنند و از طریق سازوکارهایی مانند اینستکس، راه‌هایی برای تداوم مبادلات اقتصادی بیابند. بااین‌حال، این تلاش‌ها نتوانستند منافع اقتصادی مورد انتظار ایران را در مقیاس وعده‌داده‌شده تأمین کنند. به این ترتیب، شکاف میان تعهدات حقوقی و منافع اقتصادی تحقق‌یافته عمیق‌تر شد.
از منظر دیپلماسی، خروج آمریکا پیامد دیگری نیز داشت: هزینه سیاسی دفاع از مذاکره در داخل ایران افزایش یافت. هنگامی که توافقی با هدف کاهش فشار اقتصادی به نتیجه مورد انتظار نمی‌رسد و طرف مقابل نیز از آن خارج می‌شود، اعتماد به امکان تکرار چنین توافقی تضعیف خواهد شد. این مسئله در سال‌های بعد، بر محاسبات تهران درباره ماهیت تضمین‌ها و ترتیب اجرای تعهدات اثر گذاشت.
کاهش تعهدات ایران و محدودشدن امکان احیای برجام
ایران پس از خروج آمریکا، برای مدتی به اجرای تعهدات خود ادامه داد و از کشورهای اروپایی خواست منافع اقتصادی توافق را جبران کنند. بااین‌حال، پس از حدود یک سال، روند کاهش مرحله‌ای تعهدات هسته‌ای آغاز شد. افزایش سطح غنی‌سازی، توسعه فعالیت‌های هسته‌ای و کاهش برخی محدودیت‌های عملیاتی، به‌تدریج فاصله ایران با چارچوب اولیه برجام را افزایش داد.
این روند را نمی‌توان جدا از تصمیم آمریکا برای خروج از توافق و ناتوانی اروپا در تأمین منافع اقتصادی ایران تحلیل کرد؛ در عین حال، کاهش محدودیت‌های هسته‌ای نیز نگرانی‌های بین‌المللی را افزایش داد و بازگشت به شرایط پیشین را دشوارتر کرد. به این ترتیب، اقداماتی که هر طرف با هدف افزایش فشار یا جبران زیان‌های خود دنبال می‌کرد، به کاهش اعتماد متقابل انجامید.
با روی کار آمدن جو بایدن در سال ۲۰۲۱، فرصت تازه‌ای برای احیای برجام شکل گرفت. این مذاکرات در خردادماه و هم‌زمان با انتخابات ریاست‌جمهوری ایران متوقف شد و پس از روی کار آمدن دولت ابراهیم رئیسی، در آذرماه همان سال از سر گرفته شد.
یکی از مهم‌ترین اختلاف‌ها، درخواست تهران برای دریافت تضمین درباره تکرار نشدن خروج یک‌جانبه آمریکا از توافق بود؛ درخواستی که دولت بایدن از پذیرش آن خودداری کرد. با این حال، واشنگتن و سه کشور اروپایی بر بازگشت هم‌زمان طرفین به تعهدات برجامی تأکید داشتند.
در دور هفتم مذاکرات، نشانه‌هایی از پیشرفت اولیه دیده می‌شد و برخی دیپلمات‌های اروپایی اعلام کردند بخش عمده‌ای از پیش‌نویس توافق در دورهای پیشین تدوین شده است. با این حال، ارائه پیشنهادهای جدید از سوی ایران و اختلاف بر سر ترتیب اجرای تعهدات و دامنه رفع تحریم‌ها، مذاکرات را با دشواری مواجه کرد. تهران خواستار لغو تحریم‌ها پیش از محدود کردن فعالیت‌های هسته‌ای خود بود؛ در حالی که طرف‌های غربی بر اجرای هم‌زمان تعهدات تأکید می‌کردند.
با وجود ادامه رایزنی‌ها و تلاش‌های دیپلماتیک روسیه و چین برای کاهش اختلاف‌ها، مذاکرات در پایان سال ۲۰۲۱ همچنان با موانع جدی روبه‌رو بود. در آمریکا نیز محرمانه بودن گفت‌وگوها با انتقاد شماری از جمهوری‌خواهان کنگره مواجه شد؛ موضوعی که نشان می‌داد احیای برجام، علاوه بر اختلافات تهران و واشنگتن، با محدودیت‌ها و ملاحظات سیاسی داخلی آمریکا نیز گره خورده است.
به این ترتیب، مسئله احیای برجام از یک اختلاف بر سر متن توافق فراتر رفت و به اختلافی درباره اعتماد، ضمانت اجرا و توزیع ریسک تبدیل شد.
از بازگشت تحریم‌ها تا گسترش بحران امنیتی
تحولات سال ۲۰۲۵، پرونده هسته‌ای ایران را وارد مرحله‌ای تازه کرد. مذاکرات میان ایران و دولت دوم ترامپ با میانجی‌گری عمان از سر گرفته شد، اما پیشرفت گفت‌وگوها نتوانست مانع حملات نظامی اسرائیل و سپس آمریکا به تأسیسات هسته‌ای ایران در ژوئن همان سال شود. این حملات، در کنار دشوارترشدن نظارت‌های بین‌المللی، پس از جنگ ۱۲ روزه، شرایط فنی و سیاسی هرگونه توافق جدید را پیچیده‌تر کرد.
در ادامه سه کشور اروپایی عضو برجام، یعنی بریتانیا، فرانسه و آلمان، در اوت ۲۰۲۵ روند فعال‌سازی سازوکار بازگشت تحریم‌های سازمان ملل موسوم به اسنپ‌بک را آغاز کردند. تروئیکای اروپایی اعلام کردند که این روند به بازگشت تحریم‌های پیشین شورای امنیت منجر شده است؛ در مقابل، ایران، روسیه و چین درباره مبنای حقوقی و اعتبار این اقدام اعتراض‌هایی مطرح کردند. این اختلاف، خود به نشانه دیگری از فرسایش اجماع بین‌المللی پیرامون چارچوب برجام تبدیل شد.
با فعال شدن اسنپ‌بک و بروز جنگ ۱۲روزه، آسیب به تأسیسات، ابهام درباره وضعیت مواد هسته‌ای و محدودیت‌های دسترسی بازرسان، ابعاد امنیتی و فنی بحران را درهم تنیدند.
با تشدید رویارویی نظامی ایران و آمریکا در سال ۲۰۲۶ و بروز جنگ ۴۰ روزه، دامنه اختلاف‌ها باز هم گسترش یافت. تنگه هرمز، امنیت کشتیرانی، محاصره دریایی و شرایط پایان درگیری در کنار مسئله هسته‌ای به موضوعات اصلی رایزنی‌ها تبدیل شدند. گزارش‌های منتشرشده در اکتبر ۲۰۲۶ نیز از ادامه اختلاف تهران و واشنگتن بر سر ترتیب رسیدگی به این موضوعات حکایت دارند؛ ایران بر اولویت‌دادن به بازگشایی مسیر دریایی و امنیت کشتیرانی تأکید دارد، درحالی‌که آمریکا خواستار پرداختن به برنامه هسته‌ای در روند مذاکرات است.
این تحولات نشان می‌دهد که فروپاشی چارچوب پیشین توافق، تنها به معنای از دست رفتن یک متن دیپلماتیک نبود؛ بلکه اختلافی که زمانی در قالب مذاکره هسته‌ای مدیریت می‌شد، اکنون با منازعات نظامی و امنیتی گسترده‌تری گره خورده است.
آیا حفظ برجام می‌توانست مانع جنگ شود؟
پاسخ قطعی به این پرسش که در صورت حفظ توافق برجام جنگ رخ نمی‌داد، ممکن نیست. روابط بین‌الملل تحت تأثیر عوامل متعدد امنیتی، سیاسی و داخلی قرار دارد و نمی‌توان یک توافق را تضمینی مطلق برای جلوگیری از هرگونه درگیری دانست. بااین‌حال، می‌توان بررسی کرد که حفظ برجام چه ابزارهایی برای کاهش احتمال تشدید بحران در اختیار طرف‌ها قرار می‌داد.
نخست، توافق محدودیت‌های مشخصی بر برنامه هسته‌ای ایران برقرار می‌کرد و امکان نظارت مستمر آژانس را افزایش می‌داد. این سازوکار می‌توانست بخشی از نگرانی‌های مرتبط با برنامه هسته‌ای را در چارچوبی فنی و قابل راستی‌آزمایی مدیریت کند و از تبدیل اختلاف‌ها به برداشت‌های امنیتی حادتر جلوگیری کند.
دوم، برجام کانالی چندجانبه برای گفت‌وگو و رسیدگی به اختلافات ایجاد کرده بود. وجود کمیسیون مشترک و سازوکارهای پیش‌بینی‌شده برای حل اختلاف، به طرف‌ها امکان می‌داد پیش از حرکت به سمت اقدامات شدیدتر، از مسیرهای رسمی برای پیگیری نگرانی‌های خود استفاده کنند. البته کارآمدی این سازوکارها به اراده سیاسی طرف‌ها برای استفاده از آنها وابسته بود.
سوم، اجرای توافق می‌توانست هزینه سیاسی و دیپلماتیک خروج از مسیر مذاکره را افزایش دهد. هنگامی که یک چارچوب مورد توافق چندجانبه فعال است، اقدام یک‌جانبه برای کنارگذاشتن آن می‌تواند با مخالفت شرکای بین‌المللی و افزایش هزینه‌های سیاسی همراه شود. بااین‌حال، تجربه خروج آمریکا نشان داد که چنین هزینه‌هایی لزوماً برای جلوگیری از تغییر سیاست یک دولت کافی نیستند.
در مقابل، نباید از محدودیت‌های برجام غافل شد. این توافق به اختلاف‌های ایران و آمریکا درباره سیاست منطقه‌ای، برنامه موشکی و ترتیبات امنیتی خاورمیانه پایان نمی‌داد. بنابراین، حتی در صورت حفظ آن نیز امکان بروز بحران‌های دیگر وجود داشت. آنچه برجام فراهم می‌کرد، چارچوبی برای جلوگیری از تشدید یکی از مهم‌ترین اختلافات دو کشور و حفظ فضای مذاکره بود، نه تضمینی برای حذف همه زمینه‌های تقابل.
از این منظر، پرسش دقیق‌تر آن است که آیا حفظ برجام می‌توانست احتمال حرکت از اختلاف هسته‌ای به تقابل نظامی را کاهش دهد؟ شواهد تاریخی نشان می‌دهد که توافق ابزارهایی برای مدیریت این اختلاف در اختیار طرف‌ها قرار داده بود؛ اما ارزیابی اینکه این ابزارها تا چه اندازه می‌توانستند مانع جنگ شوند، به عوامل دیگری نیز وابسته است که نمی‌توان آنها را با قطعیت بازسازی کرد.
تجربه‌ای که هنوز پایان نیافته است
یازده سال پس از روز پذیرش برجام، این توافق بیش از آنکه یک الگوی آماده برای تکرار باشد، تجربه‌ای برای شناخت محدودیت‌ها و ظرفیت‌های دیپلماسی است. برجام نشان داد که حتی اختلافی پیچیده در حوزه امنیت بین‌الملل را می‌توان به مجموعه‌ای از تعهدات مشخص و قابل راستی‌آزمایی تبدیل کرد؛ اما خروج آمریکا و تحولات پس از آن نیز آشکار کرد که توافق‌های فنی بدون پشتیبانی سیاسی پایدار و سازوکارهای اجرایی مؤثر، در برابر تغییر موازنه قدرت آسیب‌پذیرند.
حال پرسش پیش روی تهران و واشنگتن این است که آیا می‌توانند از تجربه شکست توافق پیشین برای طراحی چارچوبی واقع‌بینانه‌تر استفاده کنند؛ چارچوبی که هم نگرانی‌های امنیتی را در نظر بگیرد و هم برای اجرای تعهدات، مسیر و معیارهای روشن داشته باشد.
۰ دیدگاه