روایت یک صورت‌حساب بزرگ از اقتصاد دولتی

به گزارش نماد اقتصاد، صورت‌های مالی شرکت‌های دولتی در سال ۱۴۰۴ با یک رقم بزرگ بسته شده است؛ ۵۲۶ هزار میلیارد تومان زیان برای ۲۳ شرکت! بنا بر گزارش سازمان حسابرسی، ۹۰ درصد این زیان در تنها ۱۰ شرکت متمرکز است و شرکت بازرگانی دولتی ایران و مجموعه‌های زیرمجموعه وزارت نیرو سهم قابل‌توجهی از این رقم دارند.

این آمار، هم‌زمان دو تصویر از اقتصاد دولتی ارائه می‌کند؛ از یک سو هزینه و ناکارآمدی برخی بنگاه‌های بزرگ و از سوی دیگر، هزینه‌هایی که بخشی از آن به اجرای سیاست‌های عمومی و یارانه‌های پنهان بازمی‌گردد.

۵۲۶ هزار میلیارد تومان زیان در یک سال

موسی بزرگ‌اصل، مدیرعامل سازمان حسابرسی در جلسه مجمع عمومی سالانه این سازمان اعلام کرده است که تعداد شرکت‌های دولتی زیان‌ده از ۲۲ شرکت در سال ۱۴۰۳، به ۲۳ شرکت در سال ۱۴۰۴ رسیده است. مجموع زیان این شرکت‌ها نیز ۵۲۶ هزار میلیارد تومان اعلام شده است.

افزایش تعداد شرکت‌های زیان‌ده در فاصله یک سال، به خودی خود تغییر بزرگی ایجاد نکرده؛ آنچه وزن بیشتری به گزارش امسال می‌دهد، حجم زیان ثبت‌شده است. وقتی بخش بزرگی از زیان در چند شرکت متمرکز می‌شود، عملکرد همان بنگاه‌ها تاثیر قابل‌توجهی بر تصویر کلی شرکت‌های دولتی خواهد داشت.

براساس اعلام سازمان حسابرسی، ۹۰ درصد زیان به ۱۰ شرکت اختصاص دارد. این تمرکز باعث می‌شود بررسی عملکرد مالی و عملیاتی این مجموعه‌ها اهمیت بیشتری پیدا کند زیرا وضعیت تعداد محدودی از شرکت‌های بزرگ، بخش عمده‌ای از رقم اعلام‌شده را شکل داده است.

شرکت بازرگانی دولتی و شرکت‌های وزارت نیرو در مرکز زیان

شرکت بازرگانی دولتی ایران در صدر شرکت‌های زیان‌ده معرفی شده است و پس از آن، شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نیرو قرار گرفته‌اند.

ماهیت فعالیت این شرکت‌ها با بسیاری از بنگاه‌های تجاری متفاوت است. شرکت بازرگانی دولتی در حوزه تامین و بازرگانی کالاهای اساسی فعالیت دارد و شرکت‌های وزارت نیرو نیز در بخش‌هایی مانند تولید، انتقال و توزیع انرژی و آب نقش دارند. در این حوزه‌ها، تصمیم‌های اقتصادی دولت مستقیما بر عملکرد مالی شرکت‌ها اثر می‌گذارد.

قیمت‌گذاری، تامین کالا، ارائه خدمات عمومی، تعرفه‌ها و سیاست‌های حمایتی می‌توانند درآمد و هزینه این شرکت‌ها را از شرایط معمول یک بنگاه تجاری فاصله دهند. به همین دلیل، تحلیل صورت‌های مالی آن‌ها بدون توجه به ماموریت‌های دولتی، تصویر کاملی از عملکردشان ارائه نمی‌کند.

سازمان حسابرسی نیز در توضیح رقم اعلام‌شده، بخشی از این زیان را ناشی از «یارانه پنهان» در شرکت‌های دولتی دانسته است. این توضیح اهمیت زیادی دارد زیرا بخشی از هزینه سیاست‌های عمومی ممکن است در صورت‌های مالی یک شرکت ظاهر شود؛ در حالی که تصمیم مربوط به ایجاد آن هزینه در سطح سیاست‌گذاری دولت گرفته شده است.

یارانه پنهان چگونه به زیان شرکت تبدیل می‌شود؟

فرض کنیم یک شرکت دولتی کالایی را با هزینه ۱۰۰ واحد تهیه یا تولید کند اما به دلیل سیاست حمایتی دولت، آن را با قیمت ۷۰ واحد عرضه کند. در حساب شرکت، این معامله زیان ۳۰ واحدی ایجاد می‌کند. برای مصرف‌کننده، قیمت پایین‌تر به معنای دریافت حمایت است اما این حمایت الزاما در همان لحظه و به شکل یک ردیف مستقل در بودجه عمومی دیده نمی‌شود.

اگر چنین سیاستی ادامه‌دار باشد، زیان شرکت افزایش پیدا می‌کند و در صورت‌های مالی آن انباشته می‌شود. در نتیجه، شرکتی که بخشی از وظایف سیاستی دولت را اجرا می‌کند، از نظر حسابداری می‌تواند زیان‌ده باشد؛ حتی اگر تمام این زیان ناشی از ضعف عملیات یا مدیریت نباشد.

به همین دلیل، تفکیک «زیان عملیاتی» از «هزینه ماموریت عمومی» اهمیت پیدا می‌کند. این تفکیک به دولت اجازه می‌دهد هزینه واقعی سیاست‌های حمایتی را ببیند و هم‌زمان عملکرد مدیران شرکت را نیز جداگانه ارزیابی کند.

در کشورهای مختلف نیز برای شرکت‌های دولتی بر شفافیت در زمینه اهداف عمومی، حمایت‌های دولتی و عملکرد مالی تاکید شده است. دستورالعمل‌های (OECD) درباره حکمرانی شرکت‌های دولتی نیز بر روشن‌بودن اهداف، نقش دولت به‌عنوان مالک و شفافیت مالی این شرکت‌ها تاکید دارد.

وقتی شرکت دولتی با منطق اداره دولتی اداره می‌شود

بخش دیگری از گزارش سازمان حسابرسی به ساختار مدیریتی شرکت‌های دولتی مربوط می‌شود. بزرگ‌اصل معتقد است مقررات موجود در برخی موارد شرکت‌های دولتی را به ادارات دولتی تبدیل کرده و امکان شکل‌گیری حکمرانی شرکتی مناسب را محدود کرده است.

این موضوع در مدیریت بنگاه‌های دولتی اهمیت ویژه‌ای دارد. یک شرکت اقتصادی برای تصمیم‌گیری درباره سرمایه‌گذاری، خرید، تولید، نیروی انسانی و توسعه بازار به سرعت و اختیار مدیریتی نیاز دارد. در مقابل، دستگاه دولتی معمولا با مجموعه‌ای از مقررات، فرآیندهای اداری و سلسله‌مراتب تصمیم‌گیری فعالیت می‌کند.

قرارگرفتن شرکت در میان این دو ساختار، می‌تواند تصمیم‌گیری را پیچیده کند. مدیر شرکت از یک سو مسئول نتایج اقتصادی است و از سوی دیگر بخشی از اختیارات خود را در چارچوب مقررات و تصمیم‌های دستگاه‌های دولتی اعمال می‌کند.

راهکارهای حکمرانی شرکتی نیز معمولا بر همین نقطه تمرکز دارند؛ دولت باید به‌عنوان مالک، اهداف شرکت و انتظارات خود را روشن کند؛ مدیران و هیات‌ مدیره باید اختیار کافی برای اداره بنگاه داشته باشند و در مقابل، عملکرد آن‌ها باید با شاخص‌های مشخص مالی و عملیاتی سنجیده شود.

۷۵۰ شرکت زیر ذره‌بین حسابرسی

سازمان حسابرسی اعلام کرده است که حسابرسی ۷۵۰ شرکت بزرگ کشور را بر عهده دارد و در سال ۱۴۰۴ نیز دو هزار و ۲۳۸ گزارش تخصصی صادر کرده است.

در میان این گزارش‌ها، حسابرسی گردش حساب‌های بانک مرکزی و حسابرسی گردش حساب ذخیره ارزی ۹ بانک نیز قرار داشته است. گستردگی این فعالیت نشان می‌دهد سازمان حسابرسی صرفا با صورت‌های مالی چند شرکت دولتی سروکار ندارد و بخشی از زیرساخت نظارت مالی اقتصاد ایران را پوشش می‌دهد.

براساس آمار اعلام‌شده، ۵۷ درصد گزارش‌های حسابرسی در سال ۱۴۰۴ «مقبول» و ۴۳ درصد «مشروط» بوده‌اند. سهم گزارش‌های مقبول در سال ۱۴۰۳، ۵۴ درصد اعلام شده بود.

البته «مقبول» بودن گزارش حسابرسی را نباید با سودآوری یا بهره‌وری بالا یکسان دانست. اظهارنظر حسابرس عمدتا به نحوه ارائه و اتکاپذیری صورت‌های مالی مربوط است. ممکن است شرکتی زیان‌ده باشد اما صورت‌های مالی آن به شکل قابل قبول تهیه شده باشد؛ همان‌طور که یک شرکت سودآور نیز می‌تواند با ایرادات حسابداری یا گزارشگری مواجه شود.

در کنار حسابرسی مالی، توسعه حسابرسی عملیاتی می‌تواند تصویر کامل‌تری از عملکرد بنگاه‌های دولتی ارائه کند؛ یعنی علاوه بر صحت ارقام، مشخص شود منابع تا چه اندازه کارآمد مصرف شده و اهداف تعیین‌شده تا چه حد محقق شده‌اند.

حرکت به سمت حسابرسی داده‌محور

سازمان حسابرسی در سال گذشته ۲۴۸ آزمون در حوزه حسابرسی داده‌محور انجام داده است. استفاده از داده‌های گسترده و ابزارهای دیجیتال می‌تواند حسابرسی شرکت‌های بزرگ را از بررسی سنتی نمونه‌ها، به سمت تحلیل حجم بیشتری از تراکنش‌ها سوق دهد.

در روش‌های داده‌محور، امکان شناسایی تراکنش‌های غیرعادی، الگوهای تکرارشونده و مغایرت‌های احتمالی افزایش پیدا می‌کند؛ البته کیفیت خروجی این روش‌ها به کیفیت داده، طراحی سیستم و تخصص حسابرسان وابسته است.

سازمان حسابرسی همچنین از راه‌اندازی «نرم‌افزار جامع حسابرسی» تا پایان سال خبر داده است. این تحول در صورت اجرای کامل، می‌تواند فرایند جمع‌آوری، پردازش و بررسی اطلاعات مالی را منسجم‌تر کند و بخشی از محدودیت‌های روش‌های سنتی را کاهش دهد.

هم‌زمان، کمبود نیروی انسانی همچنان یکی از چالش‌های مطرح‌شده برای این سازمان است. بنابراین توسعه فناوری در کنار تقویت نیروی متخصص معنا پیدا می‌کند و جایگزین کامل سرمایه انسانی نخواهد بود.

از حسابرسی صورت‌های مالی تا حسابرسی عملکرد

یکی از نکات مهم در گزارش عملکرد سازمان حسابرسی، تاکید بر توسعه حسابرسی عملیاتی است. تفاوت این نوع حسابرسی با حسابرسی مالی در این است که تمرکز آن صرفا بر صحت اعداد نیست بلکه نحوه استفاده از منابع و میزان دستیابی به اهداف نیز بررسی می‌شود.

برای شرکت‌های دولتی، این موضوع اهمیت بیشتری دارد. شرکتی که بخشی از منابع عمومی را در اختیار دارد و هم‌زمان ماموریت‌های اقتصادی و عمومی انجام می‌دهد، باید از نظر هزینه، بهره‌وری، کیفیت خدمات و تحقق اهداف نیز ارزیابی شود.

به این ترتیب، ارزیابی یک شرکت دولتی فقط با یک عدد سود یا زیان کامل نمی‌شود. مجموعه‌ای از شاخص‌های مالی و عملیاتی باید در کنار ماموریت‌های عمومی آن قرار گیرد تا مشخص شود عملکرد شرکت در چه بخش‌هایی قابل اصلاح است و چه هزینه‌هایی مستقیما به سیاست‌های عمومی مربوط می‌شود.

صورت‌حساب شرکت‌های دولتی و بودجه عمومی

زیان شرکت‌های دولتی در نهایت از فضای مالی دولت جدا نیست. شرکتی که زیان می‌دهد، ممکن است برای ادامه فعالیت به منابع جدید، تسهیلات، افزایش سرمایه یا حمایت‌های دولتی نیاز پیدا کند. بنابراین عملکرد مالی این شرکت‌ها می‌تواند بر منابع عمومی و تصمیم‌های بودجه‌ای نیز اثر بگذارد.

از سوی دیگر، اگر زیان یک شرکت نتیجه اجرای یک سیاست عمومی باشد، ثبت این هزینه در حساب همان شرکت می‌تواند تصویر متفاوتی از هزینه واقعی سیاست دولت ایجاد کند.

برای همین، شفافیت درباره منشا زیان اهمیت دارد. انتشار اطلاعاتی که مشخص کند چه مقدار از زیان مربوط به فعالیت اصلی شرکت، چه مقدار مربوط به قیمت‌گذاری یا ماموریت عمومی و چه مقدار ناشی از هزینه‌های مالی و مشکلات عملیاتی است، امکان ارزیابی دقیق‌تری ایجاد می‌کند.

در چنین شرایطی، هم مدیر شرکت بهتر ارزیابی می‌شود و هم دولت می‌تواند هزینه واقعی سیاست‌های اقتصادی خود را محاسبه کند.

یک عدد بزرگ با چند منشا متفاوت

رقم ۵۲۶ هزار میلیارد تومان، در ظاهر یک عدد واحد است اما در پشت آن می‌تواند مجموعه‌ای از عوامل متفاوت قرار داشته باشد؛ از ساختار هزینه و بدهی گرفته تا قیمت‌گذاری، ماموریت‌های عمومی، یارانه‌های پنهان و کیفیت مدیریت.

افزایش تعداد شرکت‌های زیان‌ده از ۲۲ به ۲۳ شرکت نیز در کنار حجم زیان قرار گرفته و اهمیت بررسی شرکت‌های اصلی را بیشتر کرده است. تمرکز ۹۰ درصد زیان در ۱۰ شرکت، امکان هدف‌گذاری اصلاحات را نیز فراهم می‌کند زیرا بخش عمده منابع و مشکلات احتمالی در مجموعه محدودی از بنگاه‌ها متمرکز شده است.

در چنین چارچوبی، اصلاح شرکت‌های دولتی بیش از آنکه به یک اقدام واحد وابسته باشد، به مجموعه‌ای از تغییرات در شفافیت مالی، ساختار مدیریتی، نحوه تعیین ماموریت‌های عمومی، شیوه جبران یارانه‌ها و کیفیت نظارت نیاز دارد.